乡镇民政资金规范化管理的制度体系研究

摘要：民政资金是国家用于对优抚对象的基本生活保障和对城乡困难群众救助的专项资金，其作用的发挥依赖于多种力量的支撑。当前研究民政资金规范化管理制度体系的建构显得尤为迫切，这势必为其良性运行提供路径依赖。甘肃省陇西县这个个案具有典型的代表性。
　　关键词：乡镇；民政；制度体系；研究
　　随着社会转型和社会变迁的加剧，民生问题成为我党和各级政府的一项重要课题，特别是对弱势群体的关心在近几年成为社会各界共同关注的一个焦点，为了解决这一系列的问题，各级政府采取了一系列举措，其中之一就是乡镇民政资金的投入额度逐年增加，但是由于受历史、地理位置等诸多因素的影响，乡镇民政资金的规范化管理成为目前一个棘手的问题。民政资金是国家用于对优抚对象的基本生活保障和对城乡困难群众救助的专项资金，是“救命钱”、“解难钱”，确保民政资金专款专用，确保民政资金准确、及时、足额地发放到民政对象手上，是各级政府及民政工作者的重要职责。
　　一、现状及存在的主要问题
　　甘肃省陇西县巩昌镇目前有农村低保户7 489人，城市低保对象4 158人，农村五保对象280人，有优抚对象230多人。仅2008年，县本级财政投入各类民政资金 1 200多万元，争取上级民政专项资金近 40万元。由于乡镇民政工作人员受自身条件、制度建设不健全等因素的影响，乡镇民政资金在规范化管理中还存在一些不足。
　　1.乡镇民政工作人员对工作的思想认识不够。民政资金是“救命钱”、“解难钱”，能否把这部分资金真正地用到民政对象身上，直接关系到党和政府“民心工程”的构建。乡镇民政干部作为民政工作最基层的工作人员是民政对象最“贴心”的人，是党和政府惠民政策最真实的践行者。但是由于受传统思维的影响，基层民政工作人员在思想认识上还存在一些问题。第一，乡镇民政工作人员缺乏工作上的主动性，没有形成深入弱视群体、走村入户的调研习惯，一般都是服从上面的安排，或者是迫于各种压力而采取平均分配主义；第二，由于受到划拨到乡镇民政资金有限和需求人群较多双重因素的影响，乡镇民政工作人员只是充当了执行者的角色，没有形成向上级政府建言献策的习惯；第三，缺乏现代民政理念中的服务理念。人是一个具有能动性的主体，作为各种救助对象的人员也不例外，随着民政工作理念的转变，民政工作人员应该树立“助人自助”的服务意识，通过“输血”使其具备“造血”的能力，而不能使其形成“等、靠、要”的思想，以至形成“社会福利病”。
　　2.乡镇民政资金违纪现象较为突出。在这次调研中发现，乡镇民政资金的管理、使用逐步规范，违规违纪问题逐年减少，但仍然存在不少问题。第一，挤占挪用民政资金现象仍然存在。在调研中发现部分乡镇民政所没有把下拨的民政资金用到受灾的农户，而是用于办公经费或其他费用。第二，截留民政资金现象时有发生。由于部分乡镇财政吃紧，把上级拨付的专项民政资金截留挪作他用，较为典型的就是挪用到乡镇政府各机关的办公经费或其他。第三，存在民政资金未足额落实到位现象。部分乡镇由于乡镇财政资金困难，不能保证乡镇财政预算中民政资金的及时到位，拖欠、占用民政资金现象较为普遍。
　　3.民政资金的发放缺乏动态化的管理。事物总是处在不断的变化和发展之中，民政对象也不例外。在调研中发现，在“应保尽保”的政策指导下，缺乏“应退就退”的动态管理机制。这主要表现在两个方面：第一，乡镇民政工作人员缺乏入户调研的习惯，对应该实施帮助对象的信息掌握不足，导致部分群众意见很大；第二，乡镇民政所和工作人员没有建立一套较为完善的动态化管理机制，致使一些管理方法难以得民心。比如，某低保户的子女已大学毕业参加工作，家庭收入有所增加的情况下依旧领取低保金就不符合“应退就退”的要求。
　　二、存在问题的主要原因
　　1.乡镇民政工作人员的认识存在误区。误区一：民政工作就是普通的行政工作。民政工作是为特殊人群服务的，这项工作不仅需要具备良好的专业素质，还需要过硬的道德素质。但在调研中发现，一些民政干部认为在工作中只要不出什么“乱子”就可以了，“为民分忧”、“树党形象”都是次要的。误区二：民政工作是以管理为主而不是以服务为主。中国社会自古以来就是一个“官本位”的社会，受此传统思维的影响，乡镇民政工作人员缺乏现代民政理念，具体表现之一就是在工作中被动地等民政对象自己来讲自己的困难，而不是民政工作人员自己亲自入户摸底调查进而掌握民政对象的详细信息。误区三：评价自己工作绩效的是上级领导而不是民政对象。中国的行政机制就是对上负责制，决定一个行政干部升迁的是自己的上司，而不是普通老百姓。在这样的潜规则影响之下，大多数乡镇民政干部着眼于“面子工程”，缺乏实干精神，缺乏和老百姓交朋友的习惯。