建国六十年区域经济发展的回顾与展望

　　摘要：新成立六十年来，区域经历了区域均衡发展阶段、非均衡发展阶段、区域协调发展阶段。本文分析我国区域经济发展各阶段的经验与不足，并对我国区域经济协调发展的未来取向进行了展望。
　　关键词：新中国六十年；区域经济；区域协调发展
　　
　　建国六十年来，我国区域经济发展经历了均衡发展、非均衡发展、协调发展三个阶段，这三个阶段表现出不同的特点，积累了丰富的经验。在当前特定的时期，重新审视我国区域经济发展的特点和取得的经验，具有非常重要的现实意义。
　　
　　一、我国区域经济发展历程回顾
　　
　　(一)区域均衡发展阶段(1949～1978年)。建国后相当长一段时期，“生产关系决定论”是我国经济学界的主流观点，认为社会主义在资源配置上与资本主义有质的区别。由于剩余价值的作用，资本主义的区域经济不能实现平衡发展，社会主义则不然，社会主义生产的目的决定了我国区域经济发展不仅要追求平衡，而且可以实现均衡发展。同时，新中国成立之初，内地与沿海在经济上差距巨大，作为支柱产业和主导产业的在我国分布极不平衡，占国土面积不到12％的东部沿海地区集中了全国工业的70％，除武汉、重庆等少数城市外，内地的工业极为薄弱，内陆边疆地区更是接近空白状态。如，西部地区的工业产值仅占全国的11.2％，占全国面积45％的西北及内蒙古地区，其工业产值只有全国的3％。为扭转这种区域经济不平衡的发展态势，我国实施了向落后的中、西部地区倾斜的优惠政策，区域经济开始走上了均衡发展的道路。
　　这一时期，我国区域经济发展呈现三大特点。(1)指导思想上，要求每个区域都有完整的工业和经济体系。当时，在计划经济体制下，各地区与中央政府之间垂直的行政关系高度强化，地区间横向联系十分微弱，与国际市场的联系更少，每个区内都有完整的工业体系和经济体系。如，国家“一五”计划要求，利用和改建老工业基地，新建华北、西北、华中等新工业基地；“二五”时期，要求7个协作工业区分别建立大型工业骨干和经济中心，以形成若干个具有较完整工业体系的经济区域；“三五”时期，中央提出在内地建立体系完善、技术先进的后方战略基地，一、二线各省区要分别建立小型的国防工业基地。(2)产业结构方面，以工业为主，农业和商业处于次要地位。为实现社会主义工业化，“一五”时期工业建设以重工业为主，轻工业为辅，基本形成了我国社会主义工业化的基础；“二五”时期，建立了若干具有比较完善的工业体系的经济区域；“三线建设”时期，以工业为主体，优先发展重工业，使三线地区基本上建成了门类比较齐全的工业体系，为促进我国工业布局的整体均衡打下基础。(3)增长方式上粗放。当时，由于我国生产力水平低，区域经济发展靠的是投入大量的人力、物力和财力。依靠高投入，在内地建立一批技术较为先进的大型工业企业，并一定程度的改善了条件，为内地的开发建设奠定了一定的基础。
　　这一阶段，我国区域经济发展的地理区划大致可分为沿海、内陆及三线建设，区域经济发展的战略重心为注重均衡发展和国防安全。区域经济发展的政策导向注重计划经济下的重工业优先发展，大跃进时期的平衡发展，三线建设的大规模西推。通过这一阶段的发展，在一定程度上扭转了，历史上形成的工业倚重于沿海的不合理格局，初步建立了较为完善的工业体系，增强了广大内地的物质技术基础，为其后续发展创造了必要条件，也在客观上缩小了沿海与内地的发展差距。但由于注重、国防意义，极少考虑经济效益和企业未来发展的问题，致使许多大型企业的建立在宏观布局、微观选址和综合配置能力等方面均出现了严重失误，国家向内地的大量投资没有取得应有的效益和相应的回报，经济运行效益低，且呈恶化的趋势。1953～1980年，我国国营工业固定资产总值增长了20倍，流动资金增长了18倍，但总产值仅增长7.2倍。每百元资金在工业方面实现的利润，1966年为34.5元，1976年只有19.3元。每百元积累所增加的国民收入“一五”时期为35元，“三五”时期为26元，“四五”时期仅为16元。基本建设固定资产交付使用率，“一五”时期为83.7％，“四五”时期仅为61.4％。全民所有制工业的资金利税率，由“一五”时期的29.4％下降到“四五”时期的18.7％。同时，我国产业结构不合理的问题凸显，原本经济基础较好的东部沿海地区也因缺乏必要的资金投入而使经济发展速度变慢。
　　
　　(二)区域非均衡发展阶段(1978—2000年)。十一届三中全会后，我国开始进行经济体制改革，实行对外开放，对区域经济发展战略也开始作相应调整。1978年12月，邓小平在中央工作会议上所作的《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话中明确提出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”邓小平认为：“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，建议同志们认真加以考虑和研究。”邓小平的这一思想，既是新时期改革开放的一项基本的、重大的政策，也是新时期推动整个国民经济发展的重大思路。同时，解放思想、实事求是思想路线的确立，使区域经济理论的认识与研究发生了深刻变化，“生产关系决定论”被否定了，生产力在区域经济发展中的主导地位及区域经济发展不平衡性的观点得以确立，这为向沿海地区倾斜战略的出台提供了理论基础。另外，20世纪70年代末开始的经济改革与开放，先是在计划经济中影响市场机制，然后由计划经济转向市场经济。从沿海和内地的条件比较来看，沿海具有明显的比较优势。在这种背景下，区域经济发展以沿海地区为投资建设中心，向沿海地区倾斜，是一种客观要求，是尊重和顺应经济规律的表现。因此，在这一特定的历史时期，我国区域经济发展采取向沿海倾斜战略，走区域非均衡道路是一种必然。
　　区域非均衡发展是以“梯度推移战略”为目标提出来的。它强调生产力的空间推移应从客观存在着的东、中、西三大区域经济发展的实际情况出发，因势利导，分阶段、有重点、求效益地展开布局，先集中力量发展经济势能较高的东部沿海地区，使其率先发展和富裕起来，然后依次发展处于二、三梯度的中西部地区。具体实践主要包括以下内容：(1)在区域定位上，把原来划分为沿海与内地的“两分法”，转为划分东中西部三大地带的“三分法”。从总体上看，全国的经济技术水平呈现出由东向西依次递减，而能源矿产资源量呈现出由西向东依次递减的区域经济分布趋势。东部地带是我国的经济发达区域，中部地带是我国的经济成长区域，而西部地带则是我国的经济不发达区域。(2)战略思路上，强调不同区域经济发展的梯度推移。国家“七五”计划提出，我国地区经济的发展，要正确的处理东部沿海、中部、西部三大经济地带的关系。“七五”期间以至20世纪90年代，要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备，把东部沿海的发展同中、西部的开发很好地结合起来，做到互相支持、互相促进。(3)战略实施方面，以一系列向东部沿海区域倾斜的政策措施为主要内容。一是对外开放政策向东部倾斜，从设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区开始，先后在东部沿海地区设立了14个开放城市、260个沿海经济开发区、26个经济技术开发区、13个保税区及40个新技术开发区，形成了面积达32万平方公里、人口为1.6亿的广大沿海开放地带。二是政策向东部倾斜。国家对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资等方面给予一系列优惠政策。如，在对外开放上，扩大当地政府对外贸易的自主权和外汇留成比例等。三是投资布局向东部倾斜。从实际完成投资情况看，1978～1994年，东部12省市共完成固定资产投资36 208亿元，占同期总投资的60.5％，而中部9省区投资额仅14 791亿元，只及东部地区的40％，西部9省区投资额为8 882亿元，只及东部地区的24.5％。四是体制改革政策向东部倾斜。国家的改革方案和措施，或是先在东部区域试行和实施，或是较多地考虑东部区域的情况和需要，这对东部区域的经济发展产生了有利的促进作用。
　　区域经济非均衡发展阶段，我国经济发展取得了巨大成就。就我国国民经济的整体发展而言，培育了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力，提高了宏观经济效益和人民生活水平。但区域经济非均衡发展阶段也存在一些失误和问题。一是突出重点区域优先发展的同时，实际上对不同区域经济的协调发展重视不够，区域经济发展不平衡及其相应的区域经济发展差距拉大了。如，1980年，东部占全国GDP的比例为50％，中、西部的GDP分别是东部地区的59％、40％。到2000年，东部地区的GDP占全国GDP的比例为57％，而中部、西部的GDP只是东部地区的45％和30％。差距造成的贫困和心态失衡可能诱发不稳定因素，这是首要的和最突出的问题。二是在实行一系列向东部沿海区域倾斜的政策措施过程中，不同程度地存在着范围上过分倾斜、力度上过度倾斜和时限上过长倾斜的问题，在重视效率的同时，对公平兼顾不够。三是过大的区域经济发展差距增加了政府对经济进行宏观调控的难度，不利于政府统一政策的制定与贯彻，同时也容易导致以资源封锁和贸易封锁为特征的市场割据，有损于区际间分工协作关系的发展和国内统一市场的形成。四是影响政府宏观经济目标和社会发展目标的顺利实现。
　　
　　(三)区域协调发展阶段(2000年一现在)。单纯的市场机制的运作是以利益最大化为驱动力的，在此条件下，生产要素趋于向生产条件好、投资产出率高的地区流动，进而加剧区际生产力的不平衡发展，而人们所期待的发达地区强大的经济势能能通过资本、信息和技术向落后地区转移和辐射的“扩散反应”，在短时期内是难以出现的。随着我国区域经济发展差距的拉大，协调地区经济发展，缩小地区经济差距，已成为我国化建设过程中亟待解决的重大经济和政治问题。进入20世纪90年代后，国家对宏观区域经济发展战略的调整已开始酝酿，在党和国家一些领导人的讲话及一些重要文件中，开始出现“地区协调发展”的提法。1990年，国家“八五”计划提出，要积极促进地区经济的合理分工与协调发展，1996年，国家“九五”计划中提出，要把坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距作为今后我国经济和社会发展必须贯彻的一条重要方针。1997年，十五大报告指出，要促进地区经济合理布局和协调发展。2000年10月，十五届五中全会提出：“实施西部大开发，促进地区协调发展”，这标志着我国区域经济发展已由非均衡发展正式向区域协调发展阶段实施。 　　区域协调是我国在区域均衡发展和区域非均衡发展得失的基础上提出的，其本质是协调区域发展中的“效率”与“公平”，实现区域利益的“分享式改进”，最终实现区域的共同富裕。在实践中，主要体现为以下方面。(1)实施西部大开发战略。2000年10月，国务院下发的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》确定了把西陇海兰新线带、长江上游经济带、南(宁)贵(阳)昆(明)经济区作为西部大开发的区域重点，明确了中央政府为西部大开发提供四个主要方面的政策支持。主要是增加资金投入的政策支持、改善投资环境的政策支持、扩大对外对内开放的政策支持、吸引人才和科技的政策支持。西部大开发实施以来，取得了重大进展。2000-2005年。国家累计新开工西部开发重点工程70项，投资总规模1万亿元，中央累计投入财政性建设资金5 500亿元，财政转移支付7 500亿元，长期建设国债资金3 100亿元，到2007年，国家在西部地区开工的重点项目已达80项以上。(2)实施东北等老基地振兴政策。2003年，《中共中央关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的出台标志振兴东北等老工业基地的正式实施。国家提出，振兴东北老工业基地，必须解放思想、深化改革、扩大开放，着力推进体制创新和机制创新，形成新的经济增长和机制，坚持自力更生为主，国家给予扶持。实施这一振兴计划以来，东北三省经济持续快速增长，2004—2006年，三省地区生产总体同比增长15.9％、21.8％和20.7％，招商引资吸引力增强，2004～2006年，三省实际利用外商直接投资同比增长51.7％、89.5％和48％。国企改制重组加快，非公有制经济快速发展，一批国有重点老的技术装备水平、生产制造能力和产品质量有了显著提高。(3)实施促进中部崛起政策。为促进区域经济协调发展，在实施西部大开发战略和振兴东北地区等老工业区基地战略的同时，国家明确提出加快中部地区的经济发展，2006年4月，《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台，2007年1月，国务院办公厅下发《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，确定中部地区比照实施东北地区等老工业基地有关政策措施，这一举措实施以来，中部地区呈现出快速发展趋势，地区生产总值平均增幅超过了12％，财政收入平均增长超过了20％，中部地区经济总量占全国比重开始出现“止跌回升”，以中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群为代表的城市群异军突起。(4)鼓励东部地区率先发展，保持东部地区的经济增长优势，带动整个国民经济又好又快增长。一方面进一步发挥长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区、海峡两岸沿海区等重点区域在全国经济增长中的带动和辐射作用，另一方面，支持东部地区参与中部地区发展、西部大开发。
　　从区域非均衡发展向区域协调发展的转变，其最初主要是通过财政性建设资金和财政转移支付，而不是通过产业布局调整等手段，并且将重心放在地理差异最大的西部地区，这样既避免了兼顾公平对东部地区空间集聚和发展速度的负面影响，又可使在实现空间平等方面短时期内能迅速取得成效。在区域协调发展阶段，随着促进中部崛起战略的推进，我国10年前已初步形成东部率先、西部开发、中部崛起、东北振兴的区域发展格局，区域的内涵也在不断演化，从核心向边缘再到外围的空间扩展进一步扩大。并且在继深圳特区、浦东新区、滨海新区成功模式后，2007年西部的成都和重庆、中部的武汉城市圈及长株潭城市圈也相继成为国家的综合配套改革试验区，我国初步完成了由沿海到内陆综合配套的全面布局。尽管我国区域经济已实现了从“东部率先”到“四轮驱动”的转变，但我国区域发展战略仍然是“粗线条”和“大尺度”的。大面积“撒胡椒面”式刺激和扶持措施，可能会造成经济发展效率的大大降低，区域发展战略缺乏更深层次的细分及区域政策工具缺乏因地制宜的创新，将影响到西部的大开发、东北的振兴、中部的崛起，区域协调发展的目标近期可能难以实现。
　　
　　二、我国区域经济发展的未来趋向
　　
　　实现区域经济协调发展是未来经济发展的必然要求，从目前我国经济发展的阶段性特点及趋势分析，我国未来区域经济发展的基本思路是：以明确的区域发展战略为依据，逐步完善区域的管理制度、制定合理的区域政策，统筹安排我国区域经济的发展。
　　
　　(一)建立区域协调机制，促进区域经济协调发展。促进区域经济协调发展必须建立和增强区域经济的关联性，进而实现区域优势互补与共同繁荣。因此，应建立区域协调互动机制，主要包括市场机制、合作机制、互动机制和扶持机制。一是健全市场机制，进一步发挥市场机制在区域协调发展中的作用，打破条块分割和区域性壁垒，根除地方保护主义，鼓励各种生产要素和商品在区域间合理有序流动。二是健全合作机制。区域间合作的目标是通过深化专业化分工和拓展协作范围来扩大市场，提高生产和组织效率，推动区域经济合作和区域一体化进程。政府应在政策层面鼓励区域合作。三是健全互助机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的扶持力度，最终实现区域协调发展。
　　
　　(二)创新区域发展政策，促进区域协调发展。“区域”和“政策”自身的特性使区域体系中蕴含着多组矛盾关系——“效率与公平”、“刺激与抑制”、“政府与市场”、“微观区域”与“宏观整体”等。这些矛盾没有得到合理解决是区域经济协调发展的瓶颈。探讨这些矛盾产生的机制，从政策层面进行突破是关键。因此，要促进区域经济协调发展，首先，未来区域协调发展的政策模式应创新，将从行政区内部政策转向区域公共政策。其次，政策工具应创新，使促进区域经济协调发展的方法、手段实现从简单化向精密化发展。因为，目前我国政策实施对象一般是较大的区域范围，无法体现区域内部的差异性和特殊性。另外，区域协调发展的政策管理机构应创新，使其从“碎片化”转向整合化。可通过整合现有的相关区域发展机构，如，“国家扶贫办”、“国务院西部大开发办”、“国务院促进中部地区崛起工作办公室”、“国务院振兴东北地区工业基地办公室”等一系列国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构，以便于统筹我国区域经济协调发展。
　　
　　(三)推动中西部地区城市化进程，培育区域经济发展新的增长极。现阶段，长三角、珠三角和环渤海三个增长极土地面积占全国的3.1％，人口占全国的25％，GDP占全国的40％。外商直接投资占全国的70％以上，进出口总额占全国比重达到77％，经济水平高度集中，但三大增长极在形成大规模产业集聚和外来投资集聚的同时，其对周边地区的辐射效应十分有限。这三大区域对中国内陆地区的外溢效应只有10.9％，并且主要集中在中部地区，对东北、西北、西南地区的外溢效应十分有限。因此，中、西部地区应加快城市化进程，特别是加快城市的扩张及城市体系的建设，促进区域经济的发展。
　　
　　(四)实现东部地区产业转移与产业升级，促进区域经济协调发展。东部地区“两头在外”的对外开放及加工贸易型经济发展模式仅获得较小的附加价值，同时造成我国东部与内地之间的经济联系弱化及地域之间差距的扩大，特别是在当前国际危机影响下，当前外贸出口遇到了严峻挑战，沿海加工贸易型企业普遍经营不景气，对此，我们要鼓励沿海经济发达地区的产业向内地转移，实现东部沿海发达地区产业升级，国家应出台相应的鼓励产业转移和产业升级政策，从而进一步建立起沿海与内地的梯度发展的关联、产业发展的互动。
　　
　　(五)加大西部大开发、东北振兴和中部崛起的力度，促进区域经济协调发展。实现区域协调发展，既不能没有重点，以求各个区域齐头并进，又不能忽视各个区域的特点，采取统一的政策。现阶段，我国区域经济的不协调发展直接制约着实现全面小康、构建和谐社会及实现区域协调发展。实现区域协调发展的关键在于加快中西部地区的发展。在多元化发展战略实施的同时，国家应继续在经济政策、资金投入、产业发展等方面，加大对这些地区的支持。