宋朝财政危机与地方行政关系研究基于人户逃移政策的执行分析

自建隆至景德，四十五年矣，应在金银钱帛粮草杂物，以七千一百四十八万计，在州郡不会，可谓富藏天下矣。大中祥符元年，三司奏立诸路岁额，熙宁新政，增额一倍。祟宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、来本钱，应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。,} } lbJ (W9C赴柳军拟奏事札子))至南宋时，所谓“自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额案名予之，加赋增员，悉所不问”fn](卷上C}}民力疏))，说的就是中央财政对地方财政采取定额划拨经费的原则，而对地方财政的增收增支则全然放任自流。
    因此，在巨大的财政压力下，地方财用因人不敷出而加赋于民的情况十分常见。史称:“熙宁以前，上供钱物无额外之求，州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意，唯务刻削以为己功。若减一事一件，则据其所减色额责令转运使封桩上供，别有增置，合用之物又合自办。上供名件岁益增多，有司财用日惟不足。既无家资之可助，又无邻粟之可贷，必至多方以取于民。非法之征，其来乃自乎是。}}f}sl(WC}}宗论理财))淳熙七年(1180年)，朱熹言:“夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。……州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。”f 197 (}oC庚子应诏封事))曾任湖南诸州安抚辛弃疾指出:“州以趣办财赋为急，县有残民害物之政而州不敢问;县以并缘科敛为急，吏有残民害物之政而县不敢问。”〔洲(卷i9C}盗》)正如包伟民先生所总结的，宋代的特点在于中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法来解决财政困难。这种赋税的非制度化，导致了地方吏治的腐败与民众痛苦的加深。②    
可见，在这样的财政调配体制下，对于地方行政尤其是地方政府对人户逃移政策的执行，必然会造成极大的制约。
    四、地方职能与逃移政策执行的演变
    宋朝建国之初，朝廷对于各级地方官员的职能都有相应的规定，并建立了一整套考课制度，如以“七事”考监司，以“四善”、“三最”考守令。其中，有关劝课农桑、户口增损、田畴垦辟等考核标准，都与增加国家财赋收人密切相关。而且，随着宋朝财政问题的日益突出及中央与地方财政调配体制的变化，“经划财用”的职能在地方官课绩中愈显重要。崇宁二年(1103年)徽宗诏:“诸路知州、通判、令佐任内，如能尽心经划财用、应副上供及本处支使，各得足备，或不能悉心营.办，却致圈乏，殿最赏罚闻奏。;}isl(职官五九之一})在财政十分艰窘的南宋时期，“催督财赋”实际上成为中央考核地方官员最主要的内容，其他职能则可“不复问”。孝宗淳熙十五年(1189年)，朱熹言:“版曹经费网乏日甚，督趣日峻，以至废去祖宗以来破分良法，而必以十分登足为限。以为未足，则又造为比较监司郡守殿最之法以诱胁之。不复问其政教设施之得失，而一以其能剥民奉上者为贤。于是，中外承风，竞为苛急，监司明谕州郡，郡守明谕属邑，不必留心民事，惟务催督财赋，此民力之所以重困之本。"(197卷，’《戊申封事》)这必然造成地方守令“其所先务，惟治财为然”L2i7(卷aC送富修仲序》)的后果。

    因此，宋朝财政危机造成了中央与地方财政调配体制和地方考课标准的变化，对地方行政产生了极大影响。地方政府在执行人户逃移政策时，更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要，由此制约了地方政府执行有关人户逃移政策的取向，其中出现的弊端即与此相关。董婿指出:“今之守令，专办财赋，贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过，所费不一，故妄行供认，以免目前陪费，不虑他日流离饿革，劫夺之祸，良可叹也!;〔221(卷中《检早))
    在这样的情况下，中央虽常有赋税倚阁镯免之令，但地方政府在贯彻执行人户逃移政策时，却由于赋税上供和本级财政开支的需要，不肯给予“除豁”，包括不执行灾伤检放、逃移归业放税、招佃逃田减税等政策，甚至还要加征。咸平元年(998年)四月，真宗对宰相说:”诸路道欠，先朝每有赦青，皆令镯放。而有司不认朝旨，尚更理纳，颇闻细民愁叹，此甚亡谓也。‑(}l(3)元枯五年((109()年)，知杭州苏轼上书哲宗言:“二圣嗣位以来，恩贷指挥多被有司巧为艰阂，故四方皆有黄纸放白纸收之语。;(6l倦州国用考五.斓贷》)徽宗宣和三年((1121年)二月七日，臣僚言:“水旱灾伤去处州县，已依条差官检踏减于苗数分数，讫而，槽臣又令州县再行增收分数。
如宣和元年，芜湖一县已经减放分数，而嘈司再行增蜘又千九百石。;(isl(食货一之六)绍兴十五年(1145年)二月十五日，荆湖南路转运判官李绍祖言:“访闻州县官吏往往将递年积欠已应除放之数，别作名色，或谓之月计、或谓之解州、或折见钱、或催本色，令看保正长按月认纳。;(isl(食货六三之九、--O )绍兴二十七年(1157年)十一月四日，殿中侍御史叶义问言:“且以江东一路言之，岁认上供额八十五万硕，皆责办州县及时输纳。然其间或因灾伤检放，致令有承认不足数目，朝建烛见，难以催理，曾降指挥除放至绍兴二十二年讫。自二十三年以后，实因灾伤检放米数依旧催理…...00(isl(食货一之一。、一)
    同时，上述财政调配原则对地方财政收支的影响，必然也直接导致地方政府在贯彻执行中央人户逃移政策中出现灾伤检放不实之类的弊端。熙宁八年(1075年)十月，祠部郎中赵鼎言:“京东自夏秋旱蝗相仍，民被灾流徙者十六七，虽检放租税，而一县通校，类不及五分，盖恐碍倚阁青苗本息。乞令本路体量镯税。,}(}l(卷u,})绍兴二十六年(1156年)二月五日，朝臣柳纶言:“臣窃见民间岁纳秋苗，间有旱涝，自合减放分数，近来州县多是利于所人，略不加恤。Onsl(食货一}-O)对此，朝廷也有所认识。孝宗淳熙四年(1177年)，臣僚言:“屡赦镯积欠以苏疲民，州县不能仰体圣意，至变易名色以取之。宜下诸路嘈司，如合该除放，无得更取之于州，州无得更取之于县，仍督逐县销豁欠，簿书其名数榜民通知。‑(bl(}2}C}用考五.斓贷》)但是，如果中央与地方财赋分配体制不进行变革，那么这一局面是无法得到改变的。罗大经指出:“朝廷若欲除无名之征以宽民，须是究是一郡盈虚，有以补助之，使岁计不乏，然后实惠乃可及民。不然.亦徒为空言而已。
    在财政困窘的情况下，即使是用于备荒贩济的常平、义仓等，也常会被挪用。如仁宗时，“常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万络助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。;(4](}176C食货志上四》)这种情况在地方十分常见。
绍兴二十七年(1157年)五月丙子，殿中侍御史王硅言:“臣窃见诸州郡，每岁输纳秋租，自装发纲运之后，仓凛一空，所存止有常平义仓解斗，军粮吏捧，及捧发上供不足之数，皆取给于此，所在成例。是名为常平，而专以备州郡急网，至饥民艰食，则坐视而无以贩之，殊非立法之意。”阁(卷‘77)义仓则常“自乡而移于邑，自邑而移于州”(2fl](卷7(}t仓利害书》)，这自然就影响到地方政府进行灾伤贩济。绍兴九年(1139年)七月二十三日，臣僚言:“国朝盛时，府界诸路所积常平、义仓米几千五百万解，天灾代有，民无流离饿俘，由有备也。艰难以来，用度不足，或取以给军须，至龄州县他费因以侵用，比年往往销费殆尽，……大抵有司务纤目前之责，不思久远之计，遂指言者无事预备之言以为迁缓，不幸一有二三千里水旱、虫蝗之尤言之何及?’’[lsl(食货五三之二三)
    而且，在处理逃田招佃上，地方政府出于增赋的压力，为避免逃田荒闲，财赋亏损，常抑勒邻人承佃交租。绍兴元年(1131年)六月九日，臣僚言:“诸路州县系官田产，缘当时估立租额高重，产主逃移展转勒邻人承佃，破坏家产，输纳不及，遂致逃移。”〔巧〕(食货六一之习甚至实行“摊逃”，如黄震称:“凡民十家为保，一室逃即均其税于九家，二室、三室逃亦均其税。乡里不得诉，州县不得镯其租，民被其灾皆逃去，无敢言者。;(lsl(食货一之})由此引发新一轮的民户逃移。陈明光先生指出，受地方官员考课制度的影响，加上南宋以来财政困难加剧，地方官员上供财赋的压力增大，地方政府在处理逃田产权中存在着申逃不实和非法赋敛等诸多弊端，大大削弱了逃田产权制度对恢复和发展农业经济的激励作用(zl0
    综上所述，宋朝在人户逃移政策的制定上已是相当完善，在实际执行上也能较好地实现社会控制，维护社会稳定。但是，由于财政危机的加深，中央与地方财政调配体制以及地方官员考核标准的变化，使得地方政府贯彻执行中央人户逃移政策的价值取向受到了影响。在政策制定上更多地考虑了赋税上供和本级地方财政的需要，由此造成实际执行情况与政策制定的初衷相背离，出现了诸多弊端，降低了行政效率。