试析央地关系变迁/分权与地方政府竞争

来源:岁月联盟 作者:张晖 时间:2013-02-14
第五,改革之前,中央政府地方政府的目标和行动是一元的,政治为纲。改革之后,在“经济建设”为中心的新体制下,以GDP为最主要指标的政绩考核体系决定了地方官员的政治利益和经济利益均直接取决于当地的经济发展。第六,改革之后的对外开放导致国际资源大量流入,大大增加了地方政府可以争夺的内容,地方政府竞争也只有在对外开放条件下才显示出了对经济增长的巨大作用。 
  通过以上分析,是否可以得出结论:分权改革导致了中国的经济增长奇迹?其实不然,分权改革是中国高速经济增长的必要条件,而非充分条件。分权化的大国治理结构并非中国独有,西方联邦制国家的分权化程度更高,甚至跟中国同样处于转型时期的俄罗斯的分权化程度也比中国高,但是这些国家都没有出现像中国这样的高速经济增长。为什么中国的分权化治理就能实现高速经济增长呢?答案在于分权治理的另一面:集权治理。与联邦制国家不同的是,中国的特征是经济分权和政治集权。政治集权保证了中央政府对地方政府的控制和监督,能够通过等级制将中央政府的目标和决策逐级发包给地方政府,交由地方政府来完成和实现。正是因为中央政府手中掌握有政治市场的稀缺资源——政治分配权和控制权,地方政府才为了争夺之而互相展开激烈的竞争,竞争的标尺就是经济绩效。当各级地方政府都为了经济增长而努力时,全国的经济自然而然获得了高速的增长,可以说这是地方政府竞争的一种客观结果。联邦制国家的地方政府也存在竞争,但是它们不会像中国的地方政府这样在中央政府的“增长共识”之下为着一个共同目标而竞争,这也恰恰体现了我国集权体制能够“集中力量办大事”的优越性,这种优越性在较短的变革时期体现得尤为明显。而不恰当的政治和经济分权往往会削弱中央政府的权威,不仅不能激励地方政府发展经济和约束地方政府的“掠夺之手”,而且还助长了地方私利的膨胀和地方保护主义。 
  制度变迁的解释 
  地方政府竞争是随着中央与地方关系的演变而变化,主要与中央政府的集权和分权以及分权的形式和内容有关。而我国中央地方关系的变迁与经济体制的变迁紧密联系,即经济制度变迁决定了中央地方关系的制度变迁。改革开放后,三十年来经历了一系列的经济制度变迁,进行了产权制度、企业制度、财税制度、金融制度等改革,经济体制不断完善,中央与地方关系也摆脱了“死乱”循环,引发了追求经济发展的地方政府竞争,维持了三十年的高速稳定的经济增长。制度变迁源于原有制度安排的不平衡,出现了新的获利机会。中央政府的每次集权和分权都是出于改变当时困境,追求潜在利润的制度创新,也使得中央与地方之间的契约关系随之变化。改革之前的混乱制度变迁在于计划经济体制的内生弊端使得价格机制扭曲、偏好模糊,新的获利机会短暂而微弱。改革之后市场经济体制逐渐成长,价格机制和显示偏好完善,制度变迁呈现良性发展,中央与地方的契约关系平稳,地方政府成为推动制度变迁的第一行动集团。 
  从中央与地方关系变迁及其由此引发的地方政府竞争的演变我们可以得出我国转型过程中制度变迁的“三阶段假说”:计划经济体制下,中央政府和地方政府是命令与服从的关系,地方无博弈权,有的只是相互争夺中央资源,中央政府总管国民经济发展,是推进制度变迁的主体;转型时期,计划体制向市场体制过渡,市场在逐渐形成,具有独立利益的地方政府为了本地经济绩效以在地区竞争中占得先机,往往会伸出“援助之手”,保护本地企业,促进产权改革,成为有“中国特色的产权保护制度”,地方政府是推行制度变迁的主体;当市场成熟、产权明晰、法治完善后,发展型政府应逐渐退出生产一线,转变为服务型政府,将由占市场主导地位的微观经济主体推进制度变迁(金太军、赵晖,2005;金太军、汪波,2003)。 
  结论 
  总之,改革开放后市场化取向的分权改革使得地方政府的自主意识逐渐苏醒且愈加强烈,在“以经济建设为中心”的政治环境下,引发了争相攀比经济绩效的竞争。严格来说,中国的经济增长是地方政府主导的推动型经济增长,这是用西方现代经济增长理论解释不通的。但是由于缺乏健全的法治环境,地方政府的“看得见的手”力量过强,也给高速增长的经济带来了很多的弊端,如地方保护主义、市场分割、重复建设等,这些都是由于地方政府之间出于自身利益的恶性竞争导致(冯涛、赵会玉,2009)。要想解决这些问题,保持经济持续快速增长,必须从政治体制改革入手,合理界定政府尤其是地方政府在经济发展中的行为和作用,使得地方政府的恶性竞争良性化,使中央与地方关系的调整由权力收放的零和博弈转变为增进社会福利的正和博弈。而这将涉及到中央与地方关系的又一次制度变迁。

图片内容