试论政府在构建农村社会养老保障制度行为分析

　　论文摘要：社会保障制度的确立在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会养老保障制度建设．因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。本文就政府在农村社会养老保障制度的构建过程中的责任进行分析．

　　论文关键词：政府；农村社会养老保障制度；行为

　　在我国农村社会养老保障制度的改革与重建过程中．人们的注意力通常更多的集中在制度设计与资金筹措等技术环节方面，而对至关重要的社会养老保障责任的划分与界定始终未给予足够的重视。尤其是政府在该项制度中的责任定位．至今仍处在争论和分歧之中。这种认识上的误区．不仅严重地影响到农村社会养老保障的法制建设和制度建设．同时还直接损害着新制度效能的充分发挥。现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础的商业保险，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上。基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保证全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。因此，社会保障制度的确立在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措．政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会养老保障制度建设．因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。

　　一、政府主导农村社会养老是维护社会养老制度实施和运行相对公平的基本前提

　　首先。现代社会养老保障制度产生的根本原因就在于矫正市场机制在收入分配领域中无法实现相对公平的“先天性缺陷”．实现社会公平是社会保障制度的基本目标。政府介入其中，并承担相应的责任，是维护社会养老保障制度实施和运行的相对公平性的基本前提。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起．都是由政府组织实施的．是一种典型的政府行为．需要政府的积极介入，并承担其相应的责任。

　　农村社会养老制度是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。把农民排斥在整个养老社会保险制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，对农村劳动者的不公平待遇使农民没有享受到基本的国民待遇，也是政府在农村社会养老保障制度中的职责没有得到应有的承担。农民应该和城镇居民一样，在年老、疾病或丧失劳动能力时，有从国家和社会获得帮助的权利。国家应给予农民基本国民待遇，向他们提供养老保障。

　　其次，农村社会养老应是整个社会保障制度的重要组成部分，而社会保障制度是公共产品。公共产品．特别是纯粹的公共产品一般只能由政府提供，私人提供公共产品会形成低效率，原因在于这样会出现因私人收费过高而导致“供给闲置”或因收益偏低而形成“供给不足”。社会保障是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入分配与再分配．对公民在暂时或永久失去劳动能力时给予物质帮助．保障其基本生活。社会保障具有消费上的非竞争性和非排他性．市场无法完全充分有效地提供，它是政府解决劳动者和社会成员社会风险的一种有效的政府机制。且社会保障所表现的道德风险。同市场运行机制下商业保险行为所产生的“逆向选择”现象同样具有消极性和损害性，因此政府具有义不容辞的责任和义务提供社会保障这个公共产品。从世界范围行动实践来看．社会养老保障已成为生存权的一部分，各个国家因其国情或国力的不同，无不对国民的生存权担负着或多或少的责任，由公共财政支持社会养老保障制度的运作。显然农村公民的养老也应纳入该体系。

　　再次。经济体制改革后，农民获得了长期的土地承包使用权，经营自主权越来越大，农村集体经济组织在农业生产和收益分配中的权利大大弱化，形成了“空壳”，这样，农村村民的养老保障就蜕变为完全由农民自身负担的自我保障形式。这种“真空”．只有通过其他替代的力量填补进来，而其中最具可能性和最具必要性的即为政府力量的参与，才能从根本上维护和增加农村社会养老保障制度的吸引力。同时，通过政府力量的参与．形成相对稳定的资金投入来源，并充当制度有效运行的启动资金，以带动更多的农民个体经济力量参与其中，才能实现农村社会养老保障制度的可持续发展。

　　最后，市场失灵和对公平的关注是政府机制干预社会保障的经济学基础，但这并不等于这种干预是肯定无误的，是必然有益于社会的，因为政府失灵与市场失灵有着同样的机率。

　　政府所面临的挑战是既不能无所作为，也不能去主宰市场。现实生活中，某些项目或该项目的某些方面可能更适合采用政府行为，而另一些方面可能更适合采用市场行为。如果选择的倾向在市场一方，那么政府可以也应当发挥重要的作用；如果选择的倾向主要是由政府进行社会养老保障资源配置，那么市场可以也应当发挥重要作用。也就是说。政府与市场之间的关系，不是一种非此即彼的单向度选择关系，而是在合理分工基础上双方都有机会来促进和改善对方的管理。显然，在政府与市场之间的选择，不是用理想的政府去替代不完善的市场，也不是用理想的市场去替代不完善的政府。而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效选择和协调机制。使人们能根据资源的优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，区别不同的具体项目，在两者的不同组合之间进行选择。

　　二、政府介入我国农村社会养老保障制度构建中的必然性

　　农村社会养老保障是我国社会养老保险的一个构成部分。而社会养老保险则是以政府为主体而进行的强制性制度安排。因此政府天然是农村社会养老保障制度构建的责任主体。其基本理由，具体来说，主要表现在以下几个方面：

　　1．业保险市场“失效”现象在农村地区更为严重，需要建立起以政府和集体为主的农村社会养老保障制度。现代新古典学派理论认为：养老保险制度之所以有必要存在，完全是由于私人保险市场存在的某些市场失效造成的。在私人保险市场上，市场信息往往是不完全的，也是不对称的。一般情况下，被保险人拥有其个人全部信息，而提供保险者拥有相对不足的信息，这就是所谓的“不对称的信息结构”。此时在私人保险市场上至少存在两种市场失效；道德风险和逆向选择。由于私人保险市场缺乏足够的信息对被保险对象进行准确的判断，保险提供者不可能做出有利于其自身的选择。与城镇地区相比．农村的经济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质都要落后得多，市场失效更为严重，因此，养老保障体系的建立只能以政府或其他公有单位为主体来进行。

　　2．政府介人农村社会养老保障制度是公共财政职能的要求。在市场经济条件下，资源配置主要由市场进行，政府是在市场“失灵”的领域发挥作用，以弥补市场机制调节失灵。所谓市场失灵。“是指缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制。而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态。”换而言之，即使“使得市场机制完全的发挥作用，也是解决不了全部问题。”必须政府发挥作用。特别是伴随着经济的发展以及微观经济领域效率的不断提高，收入分配差距也呈现出不断拉大的趋势。在一定程度上缩小收入分配差距是政府的重要职责，也是公共财政的活动领域。作为一种收入再分配的工具，养老保障通过“税收——转移支付”的方式，在一定程度上解决了贫富的差距问题。目前我国的贫困人口主要分布在农村地区，且我国当前正在建立公共财政的框架，作为人民政府所建立的养老保障制度覆盖所有的城乡地区。自然是公共财政的基本要求。