试论政府在构建农村社会养老保障制度行为分析

　　3．政府介入农村社会养老保障制度符合利益对等原则和税收公平原则。从我国农民的角度看。他们上缴各种税、费直接为国家财政做出贡献。还通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家财政积累了大量财政资金，且这种积累方式目前还在持续。按照利益对等的原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上缴税费的人。养老保障实际上就是政府向国民提供的一种公共产品，与城镇居民一样，农民应该是享受养老保障的主体。税收公平原则的标准之一就是根据受益的多少(即享受到政府提供的服务水平)缴纳税负。所有的纳税人都应在不同程度上享受到政府的服务。在农村建立社会养老保障制度也符合税收公平原则。

　　4．建立农村社会养老保障制度，也是对农民承担了部分改革成本所进行的补偿。为了减轻财政负担。中央政府在诸多方面进行了彻底的改革，其中对农民利益影响很大的是粮食流通体制的改革。这项改革措施执行的结果是：国有粮食企业既是粮食买方的垄断者，又是卖方的垄断者。销售粮食是大多数农民的收入来源．而买方垄断自然造成粮食生产者低价销售，收入勉强抵补生产成本(有的地方甚至收不抵支)。近几年以来，农民的名义收入增长缓慢。而很多地区的农民实际收入呈负增长，可以说是农民为政府承担了一部分体制改革的成本。通过建立农村社会养老保障体系。为年老的农村居民提供必要的生活保障．既是对农民因制度的安排所造成的经济利益损失做出的补偿，同时也是政府义不容辞的责任。

　　三、政府依据公共财政的理论加大对农村社会养老的投入

　　居民纳税是为了购买政府公共产品和公共服务，如果政府不产生和提供相应的公共产品和服务。则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担是否得到了相应的回报呢?现实的答案是否定的。

　　目前，在我国广大农村地区，社会养老保障供给一方面由于历史性欠账而供给不足，另一方面由于分税制和农村税费改革造成县乡财政困难。没有足够的财政资金为广大农村地区提供这种服务。客观存在的农村社会养老保障历史性欠账和县乡财政资金短缺直接影响农村社会养老保障有效供给，制约着农村社会养老公共事业的进步和发展。要改变这种现状。必须对现行的农村社会养老供给资金进行创新。具体包括供给主体、资金来源等。

　　1．改变农村社会养老单纯依靠农民自己的不合理现象，建立中央、地方、村集体和农民四位一体的农村社会养老供给体系。根据公共产品服务范围的大小，公共产品通常可以分为全国性的公共产品、地区性公共产品和集体性的公共产品。不同范围的公共产品应有不同的供给主体。从理论上分析．全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而集体性公共产品应由集体提供。鉴于我国具体情况，当前还没建立也不适宜建立全国统一的农村社会养老保障体系，那么中央政府如何出资呢?如将农业税按一定比例用于农民养老，一部分形成全国农民养老保障基金；另一部分则直接下拨给基层，由基层政府用于农民养老支出。地方政府和村集体也要相应按一定比例出一部分资金。

　　2．公共财政具有保障农民个人生存和发展权益职能。福利经济学认为国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在只有城市干部职工才能享受社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能．不是只从社会公平的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。农村经济体制改革以后，个体农户日益成为经济主体，农村集体经济在不少地方有萎缩迹象，村组的保障职能几乎丧失：农户收入增长缓慢，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下．只有建立全面的社会保障制度，才能真正维护农民的生存和发展权。强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济民主水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出(包括农村事业费、支农工程投入以及对农村和农民的扶助与救济基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。强调农村公共财政的保障职能．意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主，变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主，变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担．农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了牧入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者．在社会转型给农民带来经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。因此，加大政府财政资金在农村社会养老中的投入，也是实践公共财政理论的重要途径。

　　3．开拓新的农村养老资金渠道，以满足农村经济发展和农民生活水平不断提高的需要。养老应由政府直接供给，但也可以通过政府的公共预算为其融资而间接提供．且养老的直接供给和间接供给、自然垄断和公共所有可以分开进行。因而，养老是政府直接供给，还是间接供给以及哪个层级的政府供给的本质就是一个养老的资金来源问题。目前，我国农村人口占总人口的73％，农村分布广．在人口如此众多、幅员如此辽阔的广大农村建立起适应农村经济和社会发展的农村社会养老体系，单方面地依靠政府的力量，在国家财力尚不十分雄厚的前提下，显然存在着困难。现阶段．我国农村社会养老的供给应坚持政府融资为主，大量地引入民间资本，采取政府与私人共同供给或由私人供给，政府在政策、经济上给予优惠和适当经济补贴，多方面筹集资金，解决农村社会养老所需的大量资金。