试论双二元夹缝中的生存——简析中部小城镇养老保障的结构性困境

　　三、中部小城镇养老保障体系的结构性困境

　　按照现代社会保障制度的发展规律，在工业化和社会结构转型的过程中，社会保障制度会随着社会变迁而改变其内容和形式，在这一过程中，社会保障的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，最终实现社会保障的全民化。在我国工业化的起步阶段，中国社会结构比较简单，城乡分化明显，二元社会保障体系的建立适应了当时优先发展东部和优先发展城市的客观要求。劳动就业制度和户口迁移政策限制了城乡人口的自由流动，让一部分人(东部)先富起来的政策导向也造成了东西部发展的严重失衡，这些制度和政策合力作用的结果就是我国城乡、东西部双二元社会结构的凝固化。随着我国工业化和城市化进程的推进，我国社会结构中出现了一些新的元素，而不再是一个简单的二元结构了，小城镇的异军突起就是最好的例子，小城镇成员组成不同于城市和乡村，其居民对保障的需求也不同于城市和乡村的居民。但是传统的二元社会结构观注重的是点，而非线或面，因此用二元观看我国区域关系，只能看到城市、农村、东部、西部这些孤零零的点，而不是城市一农村、东部一西部这样的连续体，相应地，社会资源被定点的投放并固定在这些点上，成了不流动资源。

　　社会网络理论认为个体所能获得的社会资源量依赖于他可以有效加以运用的联系网络规模的大小，而可以利用的网络规模的大小又取决于他在社会网络中的位置，如果是处在网络结点或核心上，他可以利用的网络资源就多，如果是处在网络的边缘地带，他可利用的网络资源就少。中部小城镇是城乡体系的结点，又是东西部沟通的必经环节，因此在理论上说，它应该是处在一个十分宝贵的核心区域，处在这个核心区域的地区会在东西部、城乡沟通的过程中天然地享受到大量社会资源，得到比较好的发展，而由于我国凝固化的双二元结构使得中部小城镇纵是处在网络核心地带，但因社会网络内的资源较少流动，也无法从中获益，这就使得中部小城镇在获取经济与政治资源方面都处于困境。

　　(一)经济困境
　　近年来中部小城镇的经济发展一直比较滞后，直接原因是这些地方尚未形成强大的非农支柱产业，加之许多地方为了追求较高的城市化水平，不顾客观条件地设立小城镇，量多而质低，小城镇的经济水平并不高。另外，中部小城镇内部社会功能的发展也严重滞后，据资料显示:我国中部地区平均每个小城镇拥有的供水站个数、发电站个数低于西部小城镇;用电总量、电话装机总量则与西部小城镇的水平相近、而与东部小城镇相差甚远。小城镇社会功能发展滞后使得进镇农民的生活水平仍然是农村的生活水平，甚至还低于农村的生活水平，缺少完善养老保障体系的小城镇没有给新进镇的城镇居民提供一道较稳固的安全屏障，这最终将导致小城镇居民向农村的回流—返农化。人们一般认为经济发达的地方会自然地促使其周围落后的地区加速发展，中部小城镇处于城市体系的边沿、东部发达地区的临界，在中东部大城市发展的拉动下也会自然地发展起来，而实际上，东部地区与西部地区、大城市与小城镇在发展的过程中始终处于一种资源争夺状态，而非资源的互补状态，中部小城镇更多地成为了中东部大城市的能源供给地，自身发展滞后。因此，针对我国中部小城镇保障需求建立相对独立的养老保障制度十分必要。

　　(二)政策困境
　　在城乡、东西部发展的双二元思维影响下，国家主导政策对中部小城镇发展的忽视成为制约我国中部小城镇社会养老保障体系发展的重要因素。中国仍是一个大政府、小社会的国家，政府的政策导向仍可极大地影响甚至决定一个地区的发展状况，鼓励东部地区优先发展和进行西部大开发两项政策在两个不同的历史时期，使东西部都从国家区域政策中获得了很大实惠。对城乡两极来说，新中国成立后，社会养老保障改革与探讨都是从城市开始的，从上个世纪八十年代农村进行改革开始，农村的相关问题就再也没有离开过人们的视线，特别是1982年一1986年连续五年，国家下发关于农村问题的一号文件，2004年又下发第六个一号文件。政治上的这种二元区分产生了超出政治范畴的影响，使东西、城乡之间在经济、社会发展上也明显形成了二元区分，中部小城镇的发展问题就成了人们有意无意地忽略了的问题，中共中央、国务院近年来除了发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等概括性的文件外，专门针对小城镇养老保障体系建设的文件很少。

　　四、结语

　　既然制度作用下凝固化的双二元结构是中部小城镇陷人困境的根本原因，因此在处理我国区域关系时应放开放活，逐步撤除已不符合社会需要的制度和政策，促进区域间资源的自由流动，才能从根本上为中部小城镇养老保障体系的发展提供良好的社会环境。从长远来看振兴中部小城镇经济上的发展才是解决其养老保障问题的根本所在。河南省农调队2004年7月对河南省综合实力前100名的建制镇进行的调查显示:经济水平与其养老保障水平相关性极高，经济实力强的小城镇往往其养老保障制度的发展水平也高。小城镇养老保障的发展前景是要向城市看齐建立起较完备的保障体系的，这就要求其经济水平达到城市的经济水平，而这在短时间内是难以实现的。短期内对中部小城镇来说比较可行的办法是集中财力优先对小城镇中巫需保障的人群，如失地后进人小城镇的人口等进行保障，以保证小城镇的社会稳定和防止返农化的发生。

　　另外，作为正式养老保障制度有力补充的家庭养老是目前情况下解决小城镇养老问题的有效途径。日本社会福利本土化思潮的积极倡导者一番夕懒康子女士认为:社会福利既是一项社会安全制度，同时又是一种福利文化，如果社会福利制度脱离了它存在的文化基础，就犹如无根的浮萍，始终找不到自己的位置。由此可见，好的养老保障并不完全是由社会经济发展水平决定的，还跟一个社会的文化传统有关。总的来说，我国大部分小城镇是具有极大乡土性的城市，在其生活方式方面与农村有着更多的共通性，这种共通性为我们在小城镇中加强家庭养老的力度提供了社会文化基础，中华民族有着赡养和孝敬父母的传统美德，我国宪法和老年****益保护法也都对赡养老年人问题做了明确的规定，因此，在中部小城镇中大力提倡家庭养老还是可行的。