农村信用社融资功能的转变
摘要：信用社在经历多次改革后，经营绩效仍然低下。本文通过回顾信用合作的历程，认为造成这一困境的根源是资金短缺条件下的二重制度。自1995年来，资金短缺已经逆转为资金盈余，二重金融制度已失去基础，政策转向成为必然。最后提出了改革建议，认为首要的是政府的恰当定位。
关键词：农村信用社二重结构改革
Abstract:Rural credit cooperatives（Rccs） performance is still low after a number of reform.This article thinks that the cause of the dilemma resulted in the dual financial system under the condition of shortage of funds by reviewing the development history of Rccs.Since 1995,the shortage of funds has been reversed to a surplus of funds.Dual financial system has lost its economic base and the policy shift inevitable.Finally,the paper puts forward the reform proposals,of which the most important is that the Government identify its role is primarily.
Keywords:RccsDual financial systemReform
世界第一家信用合作组织于1847年在德国诞生，150年来合作金融在发达资本主义国家得到蓬勃发展。的信用合作有很长的发展。据资料记载，我国最早出现的农村信用合作组织，是土地革命时期湖北省黄冈县农民协会建立的信用合作社。现阶段，有关农村信用社的改革和发展问题，一直是社会各界关注的话题。通过回顾中国农村信用社的历史，笔者认为农村信用社面临诸多难题的根源是资金短缺状况下中国社会的二重结构，这正是农村信用社发展和下一步改革的关键所在。
1.信用合作的发展阶段
1.1试办和迅猛发展阶段（1950~1953）。到1953年，全国共建立了信用社9400多个，信用互助组20000多个，供销社内部的信用部3000多个。入股农民6000多万户，吸收股金1200多万元，存款7400多万元，贷款7700多万元。［1］农民依靠互助的力量，解决了生产和生活上的资金困难，促进了农业互助合作运动的开展。1955年，在毛泽东的发动下，全国合作化运动迅速掀起高潮，信用社也发展到16万个，建社的乡占全国总乡数的85%，入社农户7500万户，占农户总数的65?2%，集中股金2亿元。到1956年底，全国97.5%的乡建立了信用社，基本上实现了信用合作化。
1.2大跃进、“文化大革命”对农村信用社的冲击（1958~1976）。国务院把银行的农村机构和人员全部下放给人民公社，与农村信用社合并，成为人民公社的信用部，不过还挂着银行营业所的牌子。取消农村信用社原有的社员代表大会、理事会和监事会，信用部及其所属信用分部直接由公社及公社以下管理区的人民代表大会和管委会管理。1961年9月，中国人民银行又进一步明确农村信用社是劳动人民资金互助组织，重新建立农村信用社取消人民公社信用部，由国家银行和人民公社对其双重领导，农村信用社恢复了作为独立的经济组织。
1966年5月，“文化大革命”开始，信用社也受到严重冲击。“文化大革命”结束后，中共中央、国务院对银行工作进行整顿，对怎样加强信用社工作也进行了研究。明确信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。这从事实上彻底取消了信用社的独立存在，信用社丧失了合作属性，实际上变成了国家银行的基层机构。
1.3农村信用社的改革阶段（1980~1995）。从1980年到1995年的十几年中，农村信用社始终围绕着如何把信用社办成真正合作金融组织这个命题进行了反复的改革。
首先是理顺农业银行和信用社的业务关系，扩展其自主权和经营领域；其次，逐步恢复信用社组织上的群众性，管理上的民主性和经营上的灵活性。第三，进一步明确信用社的性质，规范经营管理。重申信用社应该坚持“三性”，并对信用社的管理作了细致、完备的规定。
1.4农村信用社全面改革阶段（1996至今）。1996年8月，国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》，其核心思想是恢复农村信用社的合作性质。改革的步骤是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按照合作制原则加以规范。
1997年《农村信用合作社管理规定》及《农村信用合作社章程（范本）》对合作社的界定基本一致，即：社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务。
2003年7月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，2004年8月又下发《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，均将“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”作为改革的原则。国家开始了农信社多元化发展模式的尝试，即进行省联社管理下的县级法人模式(江苏模式)、农村商业银行模式(江苏的三个城市)、农村合作银行模式(浙江鄂州)的尝试以及效果比较，直至基本确立了农信社多元化发展模式的改革方针。试点工作在8省展开。2003年后全国绝大多数省区启动了农信社的改革，运行模式基本遵从以上三种。从改革的具体运作形式看，虽然仍提倡合作金融的发展理念，但理念似乎表现出了松动;尽管存在着上述三种模式的选择，绝大多数省区还是选择了省联社模式。［2］
政府职能部门多次发文从不同角度对信用社进行合作的规范。这一方面反映了政府改革信用社，将其办成真正合作金融组织的决心，另一方面反映了信用社回归“合作”的艰难。
2.信用合作发展折射社会结构的特征
从信用合作社发展的历史中，我们可以看到它与政府（地方政府）、中央银行等主体的关系——政府处于主导地位，发动了几乎所有自上至下的变革，有至高无上的权威。
一直以来，中国缺乏强有力的中间阶层，强大的中央集权往往没有任何可以匹敌的对手，它拥有足够的资源来实现自己的愿望，它的效用函数就是社会福利函数，偏好由上至下依靠暴力传输，下层结构所获得的经济自由及产权是极不稳定的。上下层之间不可能进行有效的沟通，来缓和二者之间的矛盾冲突。张杰将这一特征概括为：发达而富有控制力的上层结构，流动性强且分散的下层结构，上下层结构之间缺乏严密有效的富有协调功能的中间结构。［3］为了弥补国家财政的不足及其他原因，国家采取金融抑制政策对金融业实施严厉的进入管制，结果是中国金融市场被四家主要的国有银行垄断，形成寡头垄断的格局。于是，中国金融制度的上层结构是金融垄断，而下层结构却只存在着少量的受国家控制的金融形式，形成极强与极弱的两极分布。上层的金融产权形式几乎没有任何竞争对手，其选择性的信贷政策造成了稀缺资源的低效配置和金融机构的低效运行。
几乎所有发展中国家的政策都倾向于对农业的剩余进行剥夺；而在发达国家，则倾向于对农业进行补贴。或者说，当一个国家处在经济发展较低阶段时，政府的农业政策与这个国家处于较高发展阶段上的农业政策具有实质上的不同。［4］如上所述，信用合作体制为适应人民公社体制而形成，而人民公社体制适应于通过强制性汲取农业剩余为国家化服务的目标而形成。通过对农村基本生产要素的控制和农产品流通过程的垄断，主要以工农业产品价格剪刀差的形式实现了这种征税。80年代中期发展研究所综合课题组的估计是，在那时以前的30年中，农民通过价格的剪刀差形式为国家工业化提供的总贡赋达8000亿元。［5］
3.二重结构在金融领域的形成
在第二次世界大战后，许多社会主义国家及许多亚非拉国家为争取和巩固民族解放和国家独立，均采取了优先发展重工业的赶超战略。由于不具比较优势，（国有）的自生能力差，重工业发展更需国家扶持，所以国家就不得不担负起主导资源配置与推动经济发展的使命，采取的方式必然是控制和计划，以降低重工业的准入门槛。
金融领域的二重结构形成过程大致如下。中国人民银行承揽了所有的金融业务，也只有一种金融业务，即银行信贷。货币供给是一个由实物分配计划决定的内生变量，所以货币只是被动的、适应性的。信贷被严格控制，指令逐级下达。利率被压低在远离均衡价格的水平上，1949~1978年近30年，利率只变动过9次。企业事实上蜕变成国家的生产车间，而银行体系只是财政的出纳。国有企业没有必要考虑效率如何，这不是他们的职责所在。他们只管实现国家的偏好：就业、社会的稳定乃至社会主义国家的声誉。在国家财政能力下降的情况下，以1985年的“拨改贷”为标志，国有企业的产出和国有银行的信贷支持之间便确立了一种刚性依赖关系。国有银行替代国家财政以信贷方式向国有企业注资，而国有企业事实上把信贷视作国家的所有权注资。对国有企业来说，只是换了要钱的地方。他们除了不用考虑投资效率，也很少考虑贷款偿还。因此，在国有银行资产负债表上的现象就比较特殊，即资产是被事先给定的，国有银行所做的工作只是“寻找”匹配的负债。股权融资、债券发行比居民储蓄代价高昂，这必然导致国有银行之间的储蓄竞争。由于有国家信用支撑，居民储蓄就蜕变为一个免费资本。在储蓄竞争中，哪家银行吸收的越多，便意味着获得了更多的免费资本。国有企业对国有银行的信贷配给刚性依赖，而国有银行在国家默许下利用国家信用。国有企业和国有银行依附于国家。那末，国家就有积极性在制度上确立和维护一个垄断的或者集权性的金融体制，而排斥非国有的或者竞争性的金融因素挤进存款市场。为筹取更多的金融资源，政府（地方政府）出面组建了农信社和城信社等半官方的合作金融组织。这些半官方的金融组织在政府部门领导下来开展业务，按照政府指令发放贷款，是国有金融机构的附属，是国有金融机构在农村的延伸。因此，社会经济的“二重“特性在金融领域得到充分体现。
人民银行调查统计司1992年的数据和《中国住户调查》1996年的数据显示，自1970年代开始，农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额，贷/存比小于1。1980年代贷/存比大体在1/2左右，1990年代大体在2/3左右。其中，1995年农户储蓄仅有22%用于农户贷款。即农户似乎在自愿地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。1990年代中后期的商业化改革，使得各家金融机构处于成本收益的考虑纷纷撤出农村市场，此时就留下在城市里没有大本营的农村信用社，他被多次强调恢复合作制，并冠以“支农主力军”的称号。但实际上，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农村信用社存款的1/3，这种状况一直延续至今。
资金短缺和社会的“二重“特性同时并存的条件下，金融机构下乡的目的，是动员农村储蓄，然后配置到投入产出比高的非农领域。所以，一家家设在农村的金融机构，成为把农村资金抽取到城市的一根根管子。农业银行、邮政储蓄如此，农村信用社更是到农村抽血的主力军。事实上，在资金短缺的时代，农村金融改革几乎没有成功的条件，作为置身于整体经济和金融体系中的弱势金融组织，农村金融机构只能扮演储蓄动员的角色。这导致了农村缺血现象日趋严重，农村资金不断净流出，使得中国农民事实上在集体扶富，成了资金净供给者。但是，资金短缺的状况，在1990年代中期，发生了方向截然不同的变化。自1995年起，中国金融体系的资金，由短缺走向过剩，主要体现在金融机构由贷差到存差的转变上。
根据《新中国五十年统计资料汇编》和中国人民银行网站相关统计数据知，1978~1994期间，人民币存贷款一直处于贷差状态，在1990年贷差达到最大为3668.1亿元，1988~1992年贷差多在3000亿以上。但从1995年始，贷差转为存差，而且连年大幅度攀升。贷/存比小于1，并连年大幅度下降。到2008年12月，金融机构的贷/存比达到了上的最低点65.1%，存贷差超过16万亿，是农村居民储蓄的4.5倍。［6］即使考虑到存款准备金、备付金、银行投资结构转变等因素，巨额资金滞留在金融体系内部，是一个客观事实。
资金供求形势的逆转，为农村摆脱以往单纯靠向农村抽血的不合理政策安排，留下了腾挪的空间。至少，农村资金的内循环，不再影响城市工商业的了。因此，靠农村进行积累的政策到了转向的关键时刻。
5.改革建议
可以说，二重结构是当前信用社陷入困境的总根源。二重结构为什么会出现或者在什么条件下国家要通过社区组织执行积累功能呢？这些条件还是否存在？这就涉及到两个问题，一是该国经济的发展水平，尤其是农业与该国国民经济的关系，也就是国家与农民的关系或社会与农业的关系；二是对这一关系的主观认识，这影响到该国相关政策的制定。
现在整个国民经济以及工农业结构都发生了重大变化。总的趋势是对农业征税的阶段过渡到农业与其他产业平等积累的阶段。中国金融体系内存贷差大量存在及高速度的增长，说明城市工商业发展的资金短缺时代面临转折点。二重结构存在的经济基础正逐渐消融，国家要顺应这一趋势主动调整相应对策。2004~2009年，中央连续6个1号文件，强调农村融资问题的重要性，以及改革农村金融体系的决心。有鉴于此，笔者对信用社的发展有如下建议：
5.1政府（地方政府）的恰当定位。信用社（合作组织）这种制度安排具有较强的反市场性，处于市场机制失灵的边缘，对政府的扶持具有某种天然的倾向性。［7］因此，在促进信用社（合作组织）的发育上，政府的作用首先应当集中在加速合作社的立法建设方面，为信用社（合作组织）的发展提供一个健全的制度环境；其次，政府应当将鼓励支持合作组织发展作为一项长期方针，制定有效的扶持合作组织发展的优惠政策，重要的是实行减免税制度，对作为自助自救的信用社（合作组织）实行所得税和营业税免征的政策；第三，政府应当加强对信用社（合作组织）的培训工作。宣传普及合作思想，增强合作意识。培养具有合作精神的家。
5.2加速信用社产权制度改革，完善法人治理结构，社员归位。从合作金融组织内部看，必须调整其中的利益主体结构，尊重社员利益，尊重农户利益，使他们与信用社在制度层面上结成利益共同体。让社员（农户）真正参与到信用社的决策中，并为信用社的稳健长远发展发挥他们的影响。
5.3信用社只能提供合作金融服务，并且主要向社员服务，不可能担当农村金融服务的主力军作用。其他金融组织要向农村延伸，缓解信用社难以满足众多金融服务需求、一家独支的窘境。同时，也能为信用社改革创造良好环境放松管制，允许其他形式的金融组织进入。
［1］李飞等.中国金融通史 ［M］，中国金融出版社，2002年版
［2］谢平.公共财政、金融支农与农村金融改革［J］，经济研究，2006年第4期
［3］张杰.中国金融制度的结构与变迁［M］，山西经济出版社，1998年版
［4］蔡昉.合作与不合作的经济学［J］，中国农村观察，1999年第5期
［5］发展研究所综合课题组.改革面临制度创新［M］，上海三联书店，1988年版
［6］周立.中国农村金融体系的形成与发展逻辑［C］，20世纪的中国农村金融变迁学术研讨会集，2009年4月
［7］苑鹏.中国农村市场化进程中的农民合作组织研究［J］，中国社会，2001年第6期
