论城市经营中“政府—企业—银行”的联动效应
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 城市经营；政府；企业；银行；土地
[中图分类号] F8 [标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)09-0084-03
[作者简介] 姚奇富，浙江工商职业技术学院副院长、教授，研究方向为经济学、高等教育管理。(浙江 宁波 315012)
一、由城市经营的“五大矛盾”演绎的“四大误区”必然聚焦于土地经营
所谓城市经营，就是地方政府亦即城市政府运用市场经济手段，通过由行政整合到市场整合的过程，对构成城市地域空间和城市功能载体的生成资本(如土地、自然环境等)与人力作用资本(如基础设施等)及其延伸资本(如冠名权等)，施以集聚、重组和营运的一种城市建设和管理模式。[1]由此，作为一间公司的城市的基本治理结构是：城市政府依赖其对城市和对作为一个整体的城市资源的产权，统一安排城市的所有资源，并自上而下为城市中的企业和个人安排任务，以追求其设定的某个单一目标；也就是说，致力于经营城市的公司化的地方政府，以其对整个城市的单一产权，取消、弱化了城市内部本已存在的分立的个人与企业产权，或刻意压制了另外一些分立的产权的发育——僭取了一部分本属个人与企业的产权。
然而，这种城市经营过程并非一帆风顺，而是充斥着五大矛盾，即：政府的有限理性与发展机遇不确定性的矛盾；城市政府投资冲动的无限性与可利用资源有限性的矛盾；经营者近期收益和城市可持续竞争力之间不相容性的矛盾；经营方略的趋同性与城市资源集聚有机性的矛盾；城市经营的行政边界和城市资源广域性的矛盾。这五大矛盾又演绎成五大误区：即竭泽而渔式经营，追求任期政绩的资源变卖或贱卖，阻碍了经济社会的可持续发展；超规划式经营，造成对人文资源和自然环境的严重破坏；封闭捆绑式经营；急功近利式经营，高负债或摊派式的形象工程建设，引发了一系列社会问题。这些误区的实质，是某些城市政府对市场化管理和企业化运营的乱用和滥用所导致的行为扭曲，是公权与私权的摩擦和碰撞在城市建设与管理中的一种变形。
地方政府经营城市，必然热衷于经营土地——土地已超出其原有含义，维系着地方政府投资扩张的资金链。目前征用制的土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑，名义上的土地集体所有，是实质上的土地所有权虚置。一次性收取50年或70年的土地租金，而一届政府的任期是5年，这种错期对应性，内在地决定了官员的政绩冲动和短期行为。土地以其天然的属性，“后天”地被地方政府拥有的特权所独享，成为其经营城市最重要的工具和载体——基于土地经营的城市经营中的“政—企—银”联动效应就形成并扩散了。
二、城市经营的“三大支柱”的激励与约束
肩负着发展经济、保持社会稳定和提供公共服务三重任务的地方政府，面临来自上级的考核、下面的选票以及横向竞争三重压力，必然借助于以下三大支柱从事以土地为核心的城市经营。
支柱之一是公私权力的模糊边界。城市经营的原动力在于私产私权的宪政保护的滞后，以及土地财富转移中的民无恒产思想。其现实表现是，一旦某一领域被纳入城市规划，政府可名正言顺地征用或拆建，并在土地出让或转让价格、赔偿标准以及土地优劣属性的划分上，有不容置疑的决定权。[2]他们通过权力左右其手中低价征地再以“市场化”的方法出让。于是，“公地悲剧”、“圈地运动”风起云涌，而且越做越大，唯此，利益或寻租空间才会“水涨船高”。
支柱之二是地方利益驱动特别是政绩驱动。由于GDP的增长表现依然左右着地方领导的权位沉浮，而城市经营就是经济增长与官阶升迁有效匹配的接口。为此，城市政府将大拆大建藏于城市化的外衣下，将GDP表现发挥到极致。“政府机会主义”的诱惑，使地方政府开始了一轮又一轮的圈地招商、围城造房运动。
支柱之三是地方司法受困于地方财政的窘境。由于“没有经济的相对独立，也就没有司法的相对独立”，司法地方化、行政化较为明显，因而当行政权力配置地产资源触及民众利益时，司法缺位将使公权覆盖私权的失当得不到纠正，从而使公权意志推动的城市化矛盾重重。司法经济独立的“软肋”，在于目前尚无较合理完善的地方利益的表达与平衡机制。这也是地方投资冲动的深层经济原因。这归结到地方与中央经济利益分配这个核心。分税制虽为构筑两者关系提供了支点，但实际是“中央请客，地方买单”，突出问题是地方财权与事权划分不对称；而过多的政府层级又大大降低了收入划分的可行性，从而不能完整按税种划分收入，加大了地方与中央的利益摩擦。已成为相对独立的经济与社会发展利益主体的地方，其与中央的关系，已由简单的行政服从关系演化为复杂的利益博弈关系。无视这一基本事实，会使地方设法将利益表达通过非正常的渠道来实现，进而带来一系列的负面效应。面对财政困局和就业压力，在不允许发行或限制发行地方债，转移支付体系又不配套的情况下，地方政府的“作为”无非是通过大打土地牌而大搞城市经营，并由此带来GDP、就业和收支等的增加。
三、城市经营的“两大支撑”
(一)强势企业的强力支撑。独立商人队伍的缺失，意味着“红顶商人”或“商人红顶”的勃兴，政商之间就有一条生生不息的利益输送渠道，而“长袖善舞”者自然是一些政府官员和企业领导。无论是红顶商人还是商人红顶，实质都是公私两权兼有，是政企一体、官商合一。不妨细表“商而优则仕”。商人从政虽为民主政治的进步，但私权与公权之间如果没有有效的隔离机制和“防火墙”，垄断经营、恶性竞争、无序膨胀等就必然会延伸到政坛。[3]
就城市经营而言，其固然由地方政府力推，但若没有强势企业鼎力配合则独力难支，企业是城市经营的另一中坚。首先，近年来企业特别是强势国有企业效益的明显提升，助推了“内部人控制”下的企业投资的扩张。由于这些强势企业仍控制着大量优势产业和资源并继续受预算软约束的支配，于是，其领导人就与地方官员一起，瞄准土地，展开了“出资金+出政策”、“投资+规划”式的“造城”合作。其次，基于体制与政策的约束，一些管理者对成本(经营自然生成物、基础设施以及无形资产的支出)而非效益更为偏好。由于其收入多来自于成本，他们便不计较设备、材料的价格，而更在意谁拥有它们的货币购买支配权。这样一来，大规模的投资使他们实际上成了这些投资形成的增量货币购买权的支配者，从而在回扣中附带产生大量的隐形收入。管理者以寻租产生的技术和财务阻碍效应，已成为经济低效成长的重要微观原因，也造成了城市经营中的交易成本以致投资规模的居高不下。第三，由于“商而优则仕”的政治诱惑，一些“内部控制人”通过寻租获取财富之后，以利取名，既可取得社会承认而谋求政治地位和社会话语权，又可借红顶攫取更多财富，名利双收。总之，商人红顶抑或红顶商人都是“资本+权力”或“权力+资本”的畸形繁殖。在经过这一系列的运作后，企业套牢了政府，为政府在城市经营中的行为扭曲推波助澜。当企业做大以后，出于一地财源对少数寡头的依赖，政府很容易异化为寡头的工具，其行为也就从提供非他性的公共品演变成供这些企业驱使的行政工具。 (二)银行的鼎力支持。因城市经营而过热的背后，还意味着我国尚未形成能自动调节和配置资源的机制。项目投资意味着资金投入，在我国依然保持银行主导型的金融体制下，资金投入必然主要以信贷方式注入，信贷资源丰裕的地区必欲更多地利用本地资源，以避免资金外流；资金不足地区则寻找更多的资金流入，其博弈的结果是投资膨胀。转型经济中银政不分、银企不分是基本特征。无论是由于继承关系(如中俄等国的银行原本就是财政的出纳)，还是文化继承关系(如日韩特有的大藏省——金融寡头共同体)，银行很难在地方项目投资中置身事外。只要银行规模足够大，分支机构足够多，就在所难免。因为在分支行的规制下，本地政府特别是有财力的政府必然占据更大的话语权重。在此，物质不灭得到充分实现：无论项目投资成功与否，财富可能消失，但资金有恒，只是完成了新一轮的转移支付，即只是从银行资产转化为、地方或某些个人的财富，阶段性地提升了地方的就业水平，完成了GDP的虚增。至此，成本由中央承担，利益归地方享有成为既定事实。
上述博弈的过程和利益的分割，在房地产金融的空手道游戏中表现得尤为明显。地产商以低价获得大片土地之后，又通过政府支持成为银行重点扶持的对象，资金开始源源注入房地产市场。[4]作为资金密集型行业，房地产企业往往借助银行的帮助玩“空手道”，即用初始投入低但能产生极高级差地租的土地作担保。这样，即便土地产权因还贷不力转入银行，借款人也可高价卖地。在此，取得具有升值潜力的土地储备或开发权是核心环节，但这须得到地方官员的支持。此时，开发商与“政银”合作的操作流程是：制定圈地计划→摆平土地批租者→交最低首付金→取得可套贷的土地手续→用承建单位资金做到正负零→获抵押贷款→基本完成收益周期。透视这一流程，可见房地产运作有两大链条，即资金链和人链，而人链较资金链更为脆弱、更为紧要，人链断则全断。人链主要体现在开发商与银行和政府之间的三角关系上。银行与地方政府的关系，在本质上仍然是一种委托代理关系，而不是依靠商业游戏规则来维系。由于商业银行在政策性职能和一般商业行为之间仍有意无意地或听命于或受制于当地政府，因而使银行的“内部控制人”可以在两种职能之间左右逢源、上下得手；而这种职能“双轨制”又给了房地产企业很大的寻租空间。
四、“生产基地外建”模式形成“总部——基地”格局
总部经济的形成源自跨国企业生产流程的分解与重组，围绕全球供应链管理的目标，根据不同地区商务成本比较优势的差异，重新调整功能布局结构，将其管理、营销、研发和信息中心集群于区域经济中心城市，将生产制造基地布局于相适应的比较优势地区，进而使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合。于是，“生产基地外建”模式形成了“总部—加工制造基地”的格局。
(一)“生产基地外建”模式形成的机理。“生产基地外建”模式的形成，源于企业内在扩张的机理——资源导向型、政策导向型和市场导向型机理。
1.资源导向型机理。总部所在区域已失去了大规模进行生产基地开发的空间和成本比较优势。生产制造基地对土地和水等基础性资源具有较强的依赖性，而总部所在区域这些资源的相对稀缺又形成较大的供给约束。于是，企业在原地进行生产基地的扩建，就面临较高的开发和运行成本，而将生产制造基地外迁到有常规资源比较优势的其他区域，不仅能确保这些资源的长期供给，降低生产营运风险，而且还能获得生产制造的成本优势。
2.政策导向型机理。总部所在的区域社会管理相对规范，但从另一个角度看，这是一种较严格的政策法规壁垒；相比之下，其他区域(通常是欠发达地区)就有政策的比较优势。实际上，企业将基地外迁是对政策、法规的一种合理规避。一些发达地区基于经济发展方式转变、区域发展定位和总体规划的考虑，制定了较严格的产业政策和投资政策，提高了准入门槛，对一些行业和产业的开发建设做了限制性规定。
3.市场导向型机理。外埠生产基地所在的区域具有市场优势，即生产基地直接进入产品终端销售市场。这有利于企业总部实施产品制造的本土化战略。在外埠消费市场投资建厂，虽从短期看需要较大的资金投入，但从长远看有利于降低产品的中间代理费用和销售费用，从而获得长期的成本优势。对于产品消费需求市场稳定并且呈扩张趋势的区域来讲，更适于采取生产基地外建的方式。越来越多的跨国公司将生产制造基地直接建在，很大程度上就是瞄准了中国市场的巨大消费潜力。
“生产基地外建”模式的三种内在机理，实际可能同时作用于某一个企业总部。基于此，基地外建决策很容易做出并能取得较明显的效果。不过，有时三者的作用方向和程度会存在分歧甚至冲突，如将生产基地外建于某特定的区域，该区域可能具有资源优势，但消费市场优势却不足。企业在作出生产基地外建的决策时，必须权衡利弊得失，将某种或某几种优势考虑在先。如果资源因素对企业后续发展的制约作用更大，则应取资源优势而舍市场优势。
(二)上述机理形成中所出现的“两迁”现象。深入认识总部经济的形成机理，国际国内实践成效的考察，为我们提供了一个新维度。
从国际视角考察总部经济现象，实际上是对国际产业分工与转移的进一步考究。欧美国家在将产业向发展中国家转移过程中，并没有把全部企业转移出去，而是通过投资的方式在投资国(通常是发展中国家)设立生产制造企业，而原企业总部依然留在本国。这就可以凭借总部对生产基地的控制权取得巨大的总部收益——专利授权、品牌使用费、股份收益、销售渠道收益等。这种总部收益及其带动的各种相关产业特别是服务业的收益，成为这些国家城市经济收益的主体形态。从国内视角考察总部经济现象，实际上是对国内产业发展的不平衡以及由此引发的企业和市场需求变化的进一步考究。在市场化、城市化、信息化、国际化的过程中，尤其是市场化和城市化的推进，我国区域经济发展产生了两大基本需求，一是原在欠发达地区本土成长起来的、已取得较大成效且有较大影响的企业，由于受到本土发展条件的制约与束缚，纷纷“另谋高就”，即向大城市或中心城市迁建总部。如吉利公司将总部迁到了杭州。二是一些大型企业又纷纷将原建在大城市或中心城市的生产制造基地外迁，向郊区和周边区域迁移。这是由于这些大型企业所处的大城市或中心城市的制造成本正在快速上升，城区经济面临持续发展的压力。如上海有约3000家制造企业，将其生产制造基地迁往江浙一带的中小城市。
以上两种需求所反映的是总部经济机理形成过程中必然出现的“两迁”现象，即生产制造基地向欠发达地区迁移；而总部又向大城市或中心城市迁移。“两迁”现象虽然表现形式不同，但是它们都反映了同一种趋势——企业原有的组织模式正在被打破，企业特别是大企业正在通过将总部与制造基地空间分离的形式，寻求成本最低化路径并取得竞争优势。当然，总部与制造基地空间的分离的出现，可能会带来一些问题，最突出的问题是可能会出现制造业空心化的现象。这在实践中必须予以足够的重视。
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[1]赵小明.经营城市的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[2]王振中.转型经济理论研究[M].北京：中国市场出版社，2006.
[3]郑作时.最需要寻找的权力边界[J].南风窗，2007，(1).
[4]易宪容.房地产市场利益博弈将更加激烈[N].中国证券报，2006-12-09.
