区域协调发展体制、机制创新研究
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词]区域协调发展；体制；机制
从理论上说，当一个国家的人均GDP处于1000～3000美元的时候，正是这个国家经济社会变化最剧烈的时期。根据国家统计局不久前公布的2006年国民经济统计数字，我国全年国内生产总值(GDP)实现26847.05亿美元，人均GDP首次超过了2000美元，预计到2020年将达到3000美元，中国经济发展正式进入了人均GDP2000～3000美元的关键时期。
从实际来看，改革开放30年，就全国来说，社会主义建设发展所取得的成就举世瞩目，但同时，东、中、西部发展不平衡，区域发展差异严重的现象也越来越突出。就江苏来看，省域经济发展在全国名列前茅，但同时苏南、苏中、苏北无论是在化、市场化、信息化、国际化、城市化程度还是从人均GDP水平以及公共服务质量等方面，一直处于发展不平衡状态，差距日趋加大。
区域问题或日区域发展不平衡、区域发展差距拉大问题，历史地摆在了我们面前。为了缩小区域发展差异、引导生产要素跨区域合理流动、实现区域协调发展，提升国家或地区的整体竞争力，在新时期、新阶段，党中央提出了实现区域协调发展的重大战略。
一、抓住“牛鼻子”：区域协调发展是经济全球一体化的本质要求
当今世界正处在大变革大调整之中。无论是方兴未艾的新科技革命、广泛普及的信息化、日益深入的经济全球化，还是区域经济一体化，正在加快人类文明的前进步伐，深刻改变人类的生产方式、生活方式、组织形式以及思维模式，加深了国家、地区间的相互依存，推动着世界经济版图的重塑，也加剧了综合国力的竞争。目前，各经济强国都在通过实施区域一体化完善自身的经济安全战略，全球区域经济发展势头强劲，区域协调合作组织已经超过160个，区域一体化已成为世界经济格局变化的主要趋势。大力发展区域经济，推动区域协调发展，这一次，中国抓住了当今世界经济发展的“牛鼻子”，把一次绝佳的发展机遇牢牢攥在了手心里。
(一)区域经济一体化是世界经济格局变化的主要趋势
1．所谓区域协调发展，就是适应市场经济的要求，打破原有行政区域界限的限制，实现生产要素的自由流动和优化配置，进行产业的合理分工和优势互补，达到区域间经济社会发展的良性互动，谋求区域的整体共同进步。
2．早在150多年前，马克思和恩格斯就指出：“不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于全球各地。”“资产阶级由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。”
3．经济全球化是工业和商品经济发展的必然结果。纵观人类社会经济发展历史，经济全球化是在资本主义自由竞争阶段，随着机器大工业和商品经济发展到一定程度以后产生和出现的国际经济现象。
20世纪80年代，特别是90年代以来，完全意义上的经济全球化，即涵盖国际流通过程和国际生产过程，亦即世界经济再生产过程的全球化日益兴起。其主要表现为贸易全球化、投资全球化、全球化和跨国公司生产经营全球化，包括了国际流通过程和国际生产过程的全球化。
区域经济组织作为实现经济全球化的纽带和桥梁，也获得突破性发展。当今世界，各经济强国都在通过实施区域一体化完善自身的经济安全战略，全球区域经济发展势头强劲，区域合作形式已经超过160个，区域一体化已成为世界经济格局变化的主要趋势。据不完全统计，目前世界上187个国家中，有80％左右的国家均参加了不同的区域经济组织。比较重要的区域经济组织有亚太经济合作组织、欧洲经济共同体、77国集团、非洲、加勒比和太平洋地区国家集团、东南亚国家联盟、欧盟、北美自由贸易区、西非经济共同体以及上海合作组织等。
马克思恩格斯对经济全球化趋势的预见性论断，在当代已经成为强劲的时代潮流。
4．经济全球化和区域经济组织的建立，对世界经济产生了重大影响：其一，促进了世界经济增长；其二，推动了世界经济有序运行；其三，有利于当代国际经济的协调。
(二)区域协调发展与发展
1．我国的区域发展战略大体上经历了三个阶段。改革开放前基本上实行的是以内陆地区为重点的“均衡布局”战略；20世纪80年代以后实行的是以沿海地区为重点的“不平衡发展战略”；到了上世纪90年代初，针对地区发展差距的扩大，首次提出了“区域协调发展”的战略方针。不过，对于区域协调发展要达到什么目标，一直以来并不十分清晰。事实上，地区差距通常包括经济发展水平的差距和公共服务及人民生活水平的差距。但是在实践中，我们往往将这些目标不加区分且过多地强调前者，以致出现开发投入巨大而居民生活改善缓慢的情形。
中国要想融入经济全球化的时代大潮，争取在世界及区域经济舞台上获得更多话语权，相应作出一个负责任大国应有的更大的贡献，发挥更大的作用，从而在区域合作上维护自己国家的利益，最关键的环节，就是要把我们自己的资源整合到最佳状态，构建起大中华经济圈，实现各区域的协调发展，增强自己的综合国力；否则，内部发展无序或恶性竞争，就会导致拱手让利给第三方，与其他国家合作时综合实力就将大打折扣。
2．区域协调发展是科学发展观的内在要求。党的十六届三中全会提出了以“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“五个统筹”为基本内容的科学发展观。
党的十六届五中全会在我国社会主义现代化建设经验的基础上，进一步提出了我国区域发展的总体战略。
党的十六届六中全会把“落实区域发展总体战略、推动各地区共同发展”作为构建社会主义和谐社会的重大举措。
胡锦涛在2007年中央局第三十九次集体学习上强调，把区域协调发展摆在更加重要位置，切实贯彻落实好区域发展总体战略。党的十七大报告又一次强调指出：要促进国民经济又好又快发展，必须推动区域协调发展，优化国土开发格局。
我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要，专门列出一篇对促进区域协调发展作出了全面规划，把区域协调发展提到了前所未有的高度，这标志着我国调控经济与社会发展进入了一个新的转折点。
世纪之交，我们党提出科学发展观的重要思想，统筹区域协调发展，相继实施西部大开发战略，加快中西部地区发展；实施振兴东北等老工业基地战略以及促进中部地区崛起的重大决策，是对邓小平“两个大局”战略思想的实践继承和丰富发展。
如今，放眼东南西北，在区域发展总体战略格局之下，全国每一个省份都在促进内部合作，打造整体竞争实力理念指导下，不约而同打出区域协调发展的大旗，开始冲出在既有行政区划内单打独干的门槛，迈进合作共赢跨区域协调发展的新天地。城市群、经济圈、产业带、协作区、工业走廊、辐射效应……这些不时出现在我们眼前的名词术语。其背后跃动着的是一个个充满生机活力的新的经济体：珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大都市圈、环渤海经济区、长株潭、马芜铜、中原城市群、成渝地区、山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区、大别山土壤侵蚀防治区等共计近40个。
中国一方面以科学发展观为根本指导思想，突出抓好国内的区域协调发展，另一方面又本着合作共赢原则，积极融入经济全球化和区域经济一体化的大潮，开展全方位、多层次、多领域、形式多样的双边或多边经济交流与合作。
(三)区域协调发展形式多样
根据区域协调的主体的区分，我国目前的区域经济协调联盟主要有三种类型：第一种类型是跨地带(跨多个不同发展水平行政区域)的区域合作。如“9+2”泛珠三角区域合作。第二种类型是几个省份组成经济区(跨处于同一发展水平的不同行政区域)。比如徐州周边4个省的20多个城市组成淮海经济区。在市场经济时期，相距较近的城市靠市场的力量互相联合共同发展，在国际上就是“南南合作”的形式。第三种类型是组建大城市群或大都市圈(以一中心行政区域+周边行政区域)，这是近五年来区域合作发展最为迅猛的一种模式。发展最快的当数以上海为中心、包括16个城市的长江三角洲大城市群。
以上三种跨行政区域的经济联盟组成，实际上形成了几种大的经济区域，它们之间也必然会产生多种多样的经济联系，其相互协调合作，又将产生丰富多彩的联盟样式。
二、占领“制高点”：区域协调发展助推江苏实现“两个率先”
“两个率先”是党的几代领导人对江苏提出的殷切期望，也是十六大之后党中央对江苏提出的发展定位。“两个率先”是江苏全省人民在新世纪新阶段奋斗前进的总目标，是江苏各项工作的总任务。2003年7月省委十届五次全会提出了江苏实现“两个率先”的目标定位，即第一个率先是到2010年左右，全省率先全面建成更高水平的小康社会；第二个率先是到2020年左右，全省率先总体基本实现现代化。只有实现省内各经济区域的协调发展，同时加强与周边经济区域的协调，特别是积极承接上海以及长三角经济区动辐射带动，实行多边联动，合作共赢，江苏才会占领“两个率先”的“制高点”。
(一)加强区域协调发展是江苏实现“两个率先”的必然选择
江苏是全国经济发展最快的省份之一，但是与国内外发达地区相比，江苏小康建设和现代化发展还存在不少差距。从省域经济来看，三大地域发展具有不平衡性。其中，关键是苏北。没有苏北的小康就没有全省的小康；没有苏北的现代化就没有全省的现代化；没有苏北的振兴就没有全省的崛起。
1．区域协调发展是全面建设小康社会的重要战略任务之一。就江苏而言，全面实现小康，是指苏南、苏中、苏北都要达到小康指标。而完成这一重大战略任务，重点和难点不是在发达地区，而在欠发达地区，这就要求我们大力推进区域的协调发展。
2．区域协调发展也是保持整个国民经济持续快速健康发展的需要。就江苏而言，苏南要想实现“腾笼换鸟”，产业结构优化升级，离不开苏北的“筑巢引风”；同样，苏北的“筑巢引风”，加快发展，也离不开苏南的“空巢放鸟”。
3．区域协调发展势在必行，任务紧迫。就江苏而言，苏南、苏中、苏北之间存在着同样的问题和差距，而江苏“两个率先”的时代重任决定了江苏必须在缩小区域发展差异、实现区域协调发展方面也要走在全国的前列。
4．实现区域协调发展，任务艰巨，情况复杂。就江苏而言，苏南、苏中、苏北的发展快慢，各有其历史和客观原因，受长三角中心城市辐射带动的大小，使苏南、苏中、苏北呈现快、中、慢的发展格局。特别是区域协调发展的体制机制改革相对滞后，创新不足，也是形成苏南、苏中、苏北处于不同发展阶段的重要原因。
(二)江苏区域协调发展拐点出现
近年来，江苏坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，在“两个率先”的伟大实践中，加强区域协调发展，取得了显著成果，区域协调发展的拐点已经出现，主要特点表现为：
1．三大区域充分激发内生动力，争先进位，竞相发展。根据江苏省统计局最新统计，2008年前两个月，在全省区域经济的三大板块中，苏北、苏中在工业、投资、消费和出口等主要经济指标上，呈现出增幅超过全省平均水平的可喜局面。苏北、苏中主要经济指标领先全省，除了原来的基数较低外，最主要的原因还是近几年省委、省政府持续加大了对苏北、苏中经济发展的支持力度，出台的许多政策形成了越来越强的累积效应。布局于苏北、苏中的沿东陇海产业带、沿海产业带，2006年的主要经济指标就已经超过了全省平均水平。苏北、苏中尤其是苏北，在承接发达地区产业转移上还有很大的发展空间，后发优势继续保持，因此，目前较快发展的势头仍会延续。
2．区域协调发展的触角不断延伸，空间逐步拓展。江苏实施区域协调发展，不仅有苏沪、苏皖、苏浙、苏鲁等周边省际间的双边互动，也有融入长三角、淮海经济区、长江经济带等区域经济联盟后的多边联动、整体推动。如在以上海为中心的长三角经济区域中，江苏明确提出把“学习上海、服务上海、依托上海、接轨上海”，作为事关江苏发展全局的长远大计，全方位推动与上海的合作交流。力求在服务中接受辐射带动，在合作中实现互利共赢。重点共同抓好长三角区域规划的实施，加强区域间产业分工和协作，加快建立区域现代立体化体系，加大科教人才资源整合力度，积极推进区域间生态环境共保，进一步完善区域合作交流机制，实现从阶段性合作向长期的制度性安排转变。推进长三角区域一体化。
3．省内区域协调发展的形式不断创新，内涵逐步深化。进入21世纪，为了进一步统筹区域协调发展，整体推进江苏的现代化进程和小康建设步伐，江苏以生产力布局调整为突破口，先后建立了沿沪宁线产业带，东陇海产业带，沿江产业带，沿海产业带，沿大运河长江以北区域和沿灌河区域，南京、苏锡常、徐州三大都市圈等多个区域经济联盟。
通过建立区域经济联盟，有效地促进了三大区域的产业转移、升级，进一步紧密了多方的经济关系，增强了苏南的动力，推动了苏中的崛起，促进了苏北的振兴。
区域协调发展已开始由过去单纯的对口支援、挂钩扶贫发展到符合科学发展观要求，以市场为基础，生产要素互通，产业布局合理，经济结构优化，注重整体推进的区域协调发展阶段。江苏区域协调发展的拐点已经出现。
(三)江苏区域协调发展思路清新
江苏省“十一五”规划提出了区域协调发展的新思路：按照不同区域社会成员都享有均等化的公共服务的要求，赋予区域发展新的内涵，形成区域之间协调发展的新格局。优化生产力布局，全面推进沿沪宁线、沿东陇线、沿海等区域开发。加强区域分类指导，推动区域共同发展。明确空间功能分区，构建空间开发新格局。健全区域合作互动机制。
三、打造“杀手锏”：区域协调发展与“开创性”体制和“颠覆性”机制
目前，全国各省、市、区之间的竞争，领域不断拓展、层次日益深化，特别是东部沿海发达地区间的竞争几近白热化，位次排名逐年变化。但同时，全国各省、市、区的竞争，在政策层面上已基本达到极限，有些地区所享有的国家优惠政策更是江苏无法比拟。特别在区域协调发展方面，各省、市、区都有自己的高招。建立区域协调发展的“开创性”体制和“颠覆性”机制，从制度层面彻底改变过去习惯用临时性手段、应急性措施解决问题，而不重视从制度供给层面上解决问题的弊端，打造加快区域协调发展的体制、机制“杀手锏”，加快解决制度供给不足问题。这是凸显江苏新优势，实现江苏新跨越的必然选择。
从历史和现实来看，影响区域协调发展的一个根本性制约因素还是制度(包括体制、机制)的障碍。我国改革开放以来区域发展的实践表明，地区经济社会发展的速度和水平往往取决于该地区相关体制、机制转换和创新的速度和水平；同样，区域协调发展的速度和水平也取决于相关体制、机制转换和创新的速度和水平。
从体制机制创新人手，开启区域协调发展的新进程，是当前实现区域协调发展的现实选择和最佳突破口。
(一)区域协调的既有体制约束
首先必须看到，由于省委、省政府的高度重视，江苏区域协调发展的体制机制近年来处于建立完善过程当中，但仍然存在着一些体制机制上的约束和障碍，影响了江苏区域协调发展的推进和深化。体制上的约束主要表现在以下几个方面：
1．领导体制。组织机构的建立是完成目标任务的制度性保证。就协调区域发展来说，目前江苏还没有成立专司统筹全省区域协调发展的领导机构或综合职能部门。而且，每一具有区域协调性质的联盟(经济带)，也没有建立具有领导区域行政权威的实质性领导协调机构。各区域协调经济联盟(经济带)的运作，虽然以省级政府的宏观部署为依据，但是如何及时有效地解决实际中遇到的问题，却缺乏一种可以当即决断的领导体制的保证。
2．行政管理体制。主要表现在以下几个方面：
第一，省管县体制尚未实行。
第二，区域行政尚未纳入议程。传统的各自为政的地方行政管理体制催生的地方保护主义，加剧了地区分割及恶性竞争，与市场经济背道而驰，成为影响区域经济健康发展的深层根源。在对区域资源进行重新配置与优化整合以实现区域协调发展的进程中，如何进行区域行政资源方面的制度安排与创新，推进府际关系协调方面的制度成长与优化，成为当前促进区域协调发展中的一个重要命题。
从江苏的实际来看，区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调组织已经出现，如以徐州为核心组织的“淮海经济区联络处”，但是，具有刚性的、制度化的、凌驾于地方政府之上的、具有某种行政权威的组织“行政性”体制尚未破题。“区域协调发展领导小组”，一类组织，只是这种“跨行政区政府”的雏形。
第三，行政重组有待深化。行政重组包括行政区划重新调整和行政托管两项内容。
从行政区划调整来看，根据经济社会发展的实际，进行了部分调整，但是，与区域协调发展的目标要求还有不小的距离。
从行政托管来看，行政托管作为一种创新性的行政重组形式，在江苏以至全国还都尚未起步。因此，也是在行政体制改革上抢得先机的突破口。行政托管可以使由于和现实等主客观原因而形成的发展较慢地区作为委托方，把隶属的某一行政区域全权交给某一发展较快地区在一定的时间内进行管理，从而实现区域管理从管理理念到管理模式都发生“脱胎换骨”的改变，尽快达到跨越发展的目标。
行政托管的根本特点在于，被托管区域的行政隶属关系不变，行政“所有权”没有改变，只是被委托给“行政他方”，以新的理念和机制进行运作管理。行政“经营权”的改变，可能产生在原有行政框架内无法产生的行政效率、市场效能、经济效益。
相对于行政区划重新调整，行政托管不改变行政区划的现有格局，因此，实行的权限在本级政府，难度相对较小。
3．行政重组体制。长期计划经济体制中形成的各自为政的行政管理体制及其催生的地方保护主义，是市场经济体制下实现区域协调发展的大敌。
实际上，地方保护主义不可能保护地方利益。它违背经济，窒息生命力、竞争力和创造力，损害投资和发展环境，阻碍全国、全省统一市场的形成。被“保护”的企业，往往失去革新技术、改进管理、开拓市场的压力和动力，做不大也做不强。
因此，建立实行行政重组体制势在必行。就行政重组包括的行政区划重新调整和实行行政托管等主要体制因素来看，江苏目前在行政区划的重新调整方面有所动作，但力度还不够大；在实行行政托管方面还尚未起步。
4．多极联动体制。多极联动的主体，既是单独行政区域，也是跨行政区域组成的经济区域。对照区域协调发展的目标，目前，江苏经济区域的划分较为多样，既有大的经济带，也有许多属于“带中带”的小经济带，如：苏南太湖经济带(包括昆山、苏州、吴江、无锡、宜兴、溧水等)和苏西大运河带(包括扬州、高邮、淮安、徐州)等。近年来，各经济带内部的协调性在逐步提高，但是各经济带之间的联动性还明显不足。主要表现在：龙头的带动、辐射、影响力还不充分；重点领域的合作，包括建立区域、区域旅游、区域、区域环保、区域会展、区域能源等，有的已开始逐步建设，但还有待进一步完善，如交通、金融等；有的还需要大大加强；区域统一市场的建立已经破题，仍须加速。
区域协调发展的空间有待进一步拓展。
(二)区域协调发展的现有机制障碍
机制上的障碍主要表现在以下几个方面：
1．动力机制方面：一是协调发展的动力更多的来自政府，还没有彻底跳出“对口支援、挂钩扶贫”的制度框架；二是还没有充分利用市场的优化配置资源作用推动协调发展；三是还不是完全建立在双方互利、共赢基础上的良性互动，因此，有的地方对于协调发展不是完全自愿，动力不足。
2．保障机制方面：一是还没有一套相关、法规保障区域协调发展的持续、规范进行，主要是规范政府行为，破除地方保护主义；二是相关政策改革尚不到位，如财税政策等，财政性的转移支付还存在不规范，对资源输出型地区和欠发达地区的扶持政策力度不够，不能保障区域协调发展的需要；三是政绩考核标准，没有把推动区域协调发展做为干部政绩的一项主要内容。现有政绩考核标准体系基本还是立足局部效益，在一定程度上强化了行政区划壁垒和地方保护，放任自我封闭，由此出现只顾自己发展、不顾他人受损的困局，如水体、空气等公共资源的污染。这种以牺牲他人利益为前提的发展与区域协调发展背道而驰。
3．开放机制方面：开放是市场经济的本质特征，封闭、保守，只取不予，将使区域协调发展成为一句空话。开放首先是无形的观念问题，但是开放也是有形的，需要具体的机制体现，可以表现在切实的措施、手段上。
4．长效机制方面：在可持续方面，一是尚没有建立以合理的产业分工格局，来形成区域协调发展的固定格局，从而促使区域协调发展健康持续的机制；二是对市场资源的“逆向”配置缺乏必要的扶持、激励措施，如人才到苏北，没有相应的鼓励办法，更多的是靠号召，靠道德力量的驱动，没有有效的市场性吸引手段和实际利益；三是产业梯度转移中，对环境保护因素考虑不够，随着产业的转移，也将环境污染随之转移，使新的发展地同时面临着缺乏可持续的困境；四是各地、各经济区域，尤其是经济欠发达地区和区域的比较优势发挥还不够充分，经济发展特色不够突出，建立在比较优势基础上的长期协作、协调关系尚未牢固确立。
5．规划机制方面：一是虽然对全省进行了功能区划分，使区域协调发展减少了盲目性，但是，还缺乏功能区整体衔接配套机制；二是一些地区特别是发展较快地区，尚未完全从根本上树立从全局出发的观念，一定程度上强化了地方保护，不利于区域协调；三是在区域协调时，不能优势互补，容易出现重复建设，造成市场要素的浪费。
(三)区域协调发展与“开创性”体制
正如党的十七大报告所指出的，推动区域协调发展，引导生产要素跨区域合理流动，核心问题之一是必须遵循市场经济规律，突破行政区划界限。区域协调发展的实践证明，只有做足做好突破行政区划界限这篇大文章，才能推进区域协调发展取得“又好又快”的实质性进展。
1．行政管理体制创新的目标定位。江苏区域协调发展中的行政管理体制创新必须紧密结合江苏区域经济差异的基本格局和发展态势，处理好以下几个关系：一是正确处理与国家区域协调发展战略的关系；二是要根据省域经济调控的特点，采取适度可行的调控手段，促进区域的协调发展，逐步缩小地区差距，尽力把区域经济发展的差距控制在可承受的范围之内；三是要处理好不同类型区域之间的关系。从总体上，要有利于全省整体经济发展，从全省经济持续发展的战略高度，充分认识江苏区域协调发展的战略意义，积极扶持欠发达地区的经济发展。同时要顾及经济发达地区的利益，以不削弱经济发达地区的经济发展为前提，促进各类型区域的共同发展。从目前区域经济差异的基本格局和发展态势来看，提升区域协调发展战略的地位，着力逐步缩小区域经济差距，是江苏提升国际竞争力、促进社会经济可持续发展的基本要求。
以具体目标的难易程度为依据，区域协调发展中的区域均衡大致可以有以下三种强度的设想。即高强度均衡、中强度均衡和低强度均衡。具体地说，结合现实的要求和区域差距变化进程的规律，高强度均衡的目标是追求区域综合差距的缩小。主要是区域人均收入水平差距的缩小、地均收入水平差距的缩小等；中强度的均衡以追求基本公共产品的均等化，包括基础设施布局的相对均衡、社会服务设施布局的相对均衡等；低强度的均衡以解决“消除区域性贫困”以及居民基本生活的保障为目标。从江苏的现实情况来看，目前追求高强度的均衡目标难度较大，因为这不是单靠政府的战略和措施所能解决的。而低强度的均衡是当前必须解决的社会问题，需要很好地加以解决，这是最基本的要求，但把目标定位只限于此的话，协调发展仍然是空话。在社会经济发展过程中，基本公共产品的供给是市场经济条件下政府的重要职能之一，只要基本公共产品的提供是相对均等的，对于各个区域的发展来说就有了较为“平等的机会”，机会的均等本身就是某种意义上的社会公平。所以，我们认为，作为江苏区域协调发展的战略目标定位应放在中强度的均衡上，通过省级政府的调控，逐步实现基本公共产品的相对均等化供给，使、基础设施、医疗等部门的布局逐步相对均衡。
2．行政管理创新设想。突破行政区划界限与行政管理观念、体制创新密不可分。行政管理观念、体制创新是一项复杂的系统工程，为了论述的方便，我们将之分解为领导体制、行政重组体制和区域行政体制三个方面。
(1)领导体制。“不谋万世者，不足以谋一时；不谋全局者，不足以谋一域。”在推动区域协调发展过程中，地方政府负有不可替代的重要责任。
在市场经济条件下，市场是配置资源的基础性手段，生产要素在空间上的配置要遵循利益导向，不能像计划经济时代那样，不考虑要素的回报要求，运用行政手段，强迫要素按人们的主观意志而不是按经济规律在空间流动。
但是，国际经验和国内历史经验均表明，在市场经济中，对于区域发展，政府并非无所作为，而是有着发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导地区合理分工、促进地区开展合作、支持落后地区增强公共产品供给能力、鼓励发达地区带动欠发达地区发展等。政府可以通过制定和实施发展规划，或运用经济的或法律的手段，引导要素向区域政策的目标区域转移；也可以运用财政转移支付等手段，支持区域政策目标区域的社会事业发展。
从全国来说，为了更好实施协调区域发展计划，有专家建议成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会(或称区域管理部)，将目前分散在许多部门的区域管理职能集中到区域管理委员会，如将西部办、东北办和拟成立的中部办，在区域管理委员会下设四个局，即东部局、西部局、东北局与中部局。
就江苏而言，我们认为，为了更好实施协调区域发展计划，首先，应当尽快成立省一级的“区域协调发展领导小组”，或相应工作机构，专司区域协调发展事务。其主要职能为：制定区域协调发展的规划，研究区域协调发展的方针政策，解决区域协调发展中出现的矛盾问题，创造有利区域协调发展的宏观环境等。
(2)行政重组体制。党的十七大报告提出，推动区域协调发展，要遵循市场经济规律，突破行政区划界限。建立实行行政重组体制，是遵循市场经济规律，突破行政区划界限，推动区域协调发展的重要手段和形式。
企业重组、资产重组、债务重组……在由计划经济体制到市场经济体制的转型时期，发生在经济领域的种种重组现象司空见惯。即使在成熟的市场经济体制中，以上重组现象也会必然发生。重组，即是对原有资源按照一定原则重新组合，力求取得在原来组合模式下不能实现的更大利益。
生产要素可以重组，行政资源也可以重组。就行政资源对于经济发展所具有的重要作用来说，行政资源在一定意义上也是一种特殊的生产要素。
对于区域协调发展来说，行政重组只是一种手段，其根本目的是为了解决在原行政框架中市场资源、生产要素无法产生更大效益，提高资源、要素的使用效率问题。
这里所谓行政重组主要包括两种形式，一是行政区划的重新调整；二是实行行政托管。其中，行政托管是一种创新的行政重组形式。
行政区划重新调整。行政区划的变更调整，对于促进区域协调发展具有不可替代的作用。打破行政区划壁垒，从根本上破除地方保护主义的温床，才能真正实现经济区域内要素资源优化组合，发挥更大效益。
行政托管。企业托管，是指由亏损或经营效果不佳的委托方将其所有的企业资产或项目交给受托方在一定的时间内进行经营管理，实现资产的增殖。行政托管，是指发展较慢地区作为委托方将隶属的某一行政区域全权交给某一发展较快地区在一定的时间内进行管理，实现跨越发展的目标。
行政托管同企业托管一样，不改变原行政区(资产)的隶属(所有权)关系，只是行使管理权者的改变。虽然行政托管可能像企业托管一样，会遇到一系列问题。但是，只要解放思想，从有利于本地区发展的大局出发，选准了受托方，确定托管期目标，使人民群众看到将会得到的实际利益，从而拥护托管，支持托管，所有问题都是可以解决的。企业托管的成功经验证明了这一点。
(3)区域行政体制。在对区域资源进行重新配置与优化整合以实现区域协调发展的进程中，如何进行区域行政资源方面的制度安排与创新，推进府际关系协调方面的制度成长与优化，成为当前促进区域协调发展中的一个重要命题。实行“区域行政”的行政管理体制格局，是区域协调发展所需要的开创性行政管理新体制。
美国哈佛大学的竞争战略专家M·波特在《竞争论》一书中，专门讨论了地点的竞争问题，提出了著名的“地点的悖论”。他认为：“经济地理在全球竞争的时代里，涉及一个悖论：当一个经济体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后，地点只会更重要。”
地点的竞争何以如此重要呢?波特教授根据客观的横向的国别研究，得出结论：区域产业集群的诞生、和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力息息相关。而地点的竞争能力的高下，关键又与地区政府能否更好地发挥作用，积极制定合理的产业集群政策有很大关联。由此可见，以一定区域内各政府为核心的区域公共管理主体必须发挥其公共职能，为区域的统一及区域竞争力的提升创造良好的外部条件与制度环境，区域行政由此具备了产生的前提基础。
区域行政是在地方行政基础上的重构与延伸，主要指由该区域内的政府为适应区域经济发展要求而进行的府际关系建构与行为调整，相对于地方行政而言，是一种新的超越中央一地方二分体系架构的行政范式。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与利用，以区域为作用范围而相互协调合作，对公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。
在区域行政的实现形式方面，比较有代表性的，如美国、加拿大的“州际协议”、英国的地方政府协会、澳大利亚政府委员会等等，这些形式在某种程度上都取得了成功，为地方政府的跨区合作与资源整合提供了有效的制度安排，可资借鉴。
区域行政的实现形式可以划分为两大类型。一类是比较刚性的制度化“行政性”体制，是凌驾于地方政府之上的具有某种行政权威的组织，由上级政府授权，自上而下对相关组织进行协调；另一类是比较柔性的非制度化的“系统性”协商体制，是区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调组织。
就江苏而言，目前，比较柔性的非制度化的、区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调组织已经出现。但是，具有刚性的、制度化的、凌驾于地方政府之上的、具有某种行政权威的组织“行政性”体制尚未破题。
第一步，在各经济联盟(经济带)，建立跨行政区的协调机构，作为省政府的派出机构，领导该经济区域的协调发展事务，如“沿江产业带发展协调小组”、“东陇海产业带发展协调小组”等。由省级分管领导担任领导小组组长，由协调机构驻地党、政主要领导担任常务副组长(或由该区域内相关行政区领导轮流担任)，下设办公室，由该区域内相关行政区有关职能部门负责人以及省宏观经济管理职能部门有关负责人组成。
第二步，在“领导小组”这类具有“跨行政区政府”的雏形意义的协调机构的基础上，由省级政府授予这类组织必要的行政决断权，作为一种特殊的、享有部分政府职权、履行部分政府职能、能够协调府际关系的、具有多元复合性质特点的“区域政府机构”政府组织，使其成为具有刚性的、制度化的、凌驾于地方政府之上的区域行政署理机构。当然，其根本职责，是促进区域经济协调发展，一般不担负社会管理职能。
3．多极联动体制。建立多极联动体制，可以保证各功能区、各行政区、各大小经济区的发展的相互借力，相互助力，融合共生，整体推进，提高市场要素的合理配置、流动、利用效率，取得区域经济社会发展新突破。
支撑多极联动体制的框架包括：
(1)做大做强龙头。从区域协调发展角度说，做大做强龙头，不仅仅是处于龙头位置的少数地区自己的事情，同时也是需要龙头拉动地区的事情，因此，需要全省共力。
(2)提高发展龙头的集聚、辐射、带动能力，进一步强化苏锡常、南京和徐州三大都市圈的区域中心地位，进一步增强龙头的集聚、辐射、带动能力，促进产业集群形成。龙头的强大离不开借助他力，因此，龙头崛起后的带动、辐射、影响力必须相应提高。
(3)进一步加强包括建立区域、区域、区域、区域环保、区域会展、区域能源等在内的重点领域的合作。比如徐州可以利用作为区域中心城市的有利区位条件和地位及丰富经验，举办各种区域会展，为区域特色产业、特色资源提供一个展示的平台，为周边省区提供更多的发展机会。同时加强区域会展资源的整合，实现信息共享，共同打造会展业的区域性品牌，使会展经济成为区域经济发展的强劲动力。
(4)加快区域统一市场的建立完善。区域统一市场的建立，一方面可以促进区域经贸合作，促进货物、服务和资金自由流通；另一方面可加强区域商业竞争力，增强投资者对整个区域经济的信心。区域统一市场的建立完善，目前应注重几个方面：一是逐步建立健全规模不等、层次不同、功能各异的区域性市场体系。包括泛区域大市场、省级区域市场、地区级区域市场、基层区域市场等不同层次、规模和功能的商品流通中心，最终构成完整的泛区域市场体系，即形成区域内相互依赖和相互协作的统一大市场格局；二是培育一体化消费品市场，清除体制性障碍，支持各地工商企业联手建立跨区域、跨行业的大型连锁企业、物流配送中心、专业批发市场或专卖场等，发展流通业；三是培育一体化的资本市场，加强金融、贸易合作，促进资金与商品流通；四是培育一体化的科技市场，通过高校合作和科研合作，通过技术联合攻关和网上技术市场等形式和渠道，建立科研教育的协作和交易网络；五是培育一体化的劳动力市场，特别是人才市场，促进劳动力和人才的合理流动和有效配置。
(5)进一步拓展区域协调发展的空间，除省内联动之外，还要积极构建与长三角、周边省市和经济区域的联动体制。
(四)区域协调发展与“颠覆性”机制
加快区域协调发展的步伐，强力推进区域协调发展取得实质性成效，必须突破原有的协调机制框架，赋予协调机制新的内涵，创设“颠覆性”的区域协调发展机制。
1．“双飞”机制。所谓“双飞”机制，一为飞地机制、二为飞人机制。
(1)飞地(enclave)本来是地上的一个重要概念，它是指位于其他国家或行政区域内而与本国或本行政区域不相毗邻的领土或辖地。 就飞地的本意而言，是指形成的、既定的跨国或跨行政区域的一种“嵌入”事实。但在区域协调发展的框架中，飞地又可以是一种“人为”现象，即根据区域协调发展的需要，改变某一行政区域内部分辖地的“身份”属性，使其成为一种“飞地”。因此，“飞地”可以有多种内含，一种是“行政飞地”，就是指改变原有行政隶属关系，将乙地的某一下辖行政区转划为相邻或相隔的甲地，使该行政区成为甲地的一块“行政飞地”。这种行政区转划应当是在甲、乙两地存在较大差异的情况下进行，目的是以最直接的方式，利用先进的发展理念和有利资源条件，以最快的速度，实现该行政区域的发展提速。这也可以看作是现有对口支援协作形式的升级板式。
“行政飞地”形式上看，是区域行政隶属关系的调整，但实质上反映的是按照生产力发展要求实现的一种生产要素和生产组织管理者的“优胜劣汰”意义上的优化组合。通过这种优化组合，生产要素由“死”变活，生产潜能由被埋没浪费变为得以充分释放。
“行政飞地”具有行政托管的色彩，但二者又不尽相同。后者不触及行政隶属关系的调整，只是将某一行政区域交由一个人或一个团队管理；前者则是区域行政隶属关系的彻底改变。
另一种是“经济飞地”。“经济飞地”就是经济“飞出地”跨越行政区到乙地建立自己的经济园区，利用经济“飞入地”的既有资源，建立诸如“能源飞地”、“飞地”、“粮食飞地”等。对于经济“飞出地”和经济“飞人地”来说，这种“经济飞地”在经济社会方面都实现了互利共赢。目前，苏南、苏北一些县市联合建设经济开发区，部分地具有了“经济飞地”的属性。如徐州沛县的大屯煤电公司，企业关系隶属上海市，是上海在苏北的一块能源“飞地。”
飞地经济是一种新的经济发展方式，是现代市场经济发展的必然产物。飞地经济是近几年来在我国兴起的一项新兴事物，一些省份和地区已经把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器，加以大力推进并取得了一定的成果。江苏也是较早发展飞地经济的省份。但就全省而言，站在区域协调发展的高度，把飞地经济作为新一轮经济发展的突破口和助推器，尚处于起步阶段，还缺乏相应的制度设计、供给。
这里需要对“行政托管”和“飞地”的关系做一点补充说明。所谓体制与机制的区别是相对的而不是绝对的。体制相对于机制具有更大的确定性，机制相对于体制具有更大的灵活性。我们把行政托管界定为一种体制，是因为行政托管作为一种创新的行政管理方式，可以作为一种制度性的安排加以确定。我们知道，行政托管并不改变委托地的行政隶属关系，只是对其管理者的重新选择。由此产生的利益的分配等问题会较少，操作时易于把握。飞地由于涉及相关行政区域行政隶属关系的变更，需要双方或多方以至其上级甚至多重上级的认可，在利益的分配等敏感问题上容易产生不协调，因此，只适合在条件许可的地方实行，而不宜作为一种确定性的制度(体制)安排。
(2)“飞人”机制，是指甲地领导跨行政区到乙地任职。主要包括异地任职和交叉任职两种形式。 异地任职情况现在已较普遍，除一些特殊部门的领导必须实行的异地任职现象外，近年还基本形成一种制度性安排，就是由经济发展较快的苏南地区选派干部到经济欠发达的苏中、苏北地区任职，促进这些地区的发展，取得了一定的效果。
交叉任职，一是指甲地领导不免去原职同时担任乙地领导。交叉任职一般适用于区域发展差异比较大的地区之间；二是指省级宏观经济管理部门领导同时兼任地方政府负责人。一人身兼两任，熟悉两地(种)情况，制定发展规划和计划时，可以同时考虑两地(种)需要，切实起到“协调”的作用。这种安排对于协调不同行政区域共同发展，不失为一种有效途径。
这种交叉任职情况在干部任用中已有先例，但一般都是作为一种应急性的特殊安排。从区域协调发展的需要出发，交叉任职可以确定为一种常态机制，不是处于某种无奈选择而是有意识的制度性安排。 “双飞”机制的要旨是打破行政区划界限，充分发挥市场机制作用，实现生产要素自由流动。这里需要强调三点：第一，以往人们在讲到生产要素时，并不包括行政资源这一要素。实际上，在市场的大格局体制下，在区域协调的大背景框架中，行政资源不仅可以当作一种生产要素，而且也是一种十分重要的生产要素。行政资源重新配置，合理利用，使其发挥最佳效能，已经是势在必行的发展趋势。第二，为了有效履行社会管理、公共服务等职能，国家有必要划分省、市、县等行政区，这样才能各负其责。但是，行政区的划分既是绝对的，又是相对的。从经济发展的角度看，应当弱化行政区意识，要打破行政壁垒，适时建立顺应市场经济需要的行政区划格局，谋求经济的突破性进展。第三，“行政飞地”的建立，还需要行政管理体制的改革做保证。
2．动力机制。区域协调发展的动力包括市场驱动、政府推动以及各方互动三个方面。其中，在当前阶段，应坚持市场是基础、政府为主导、互动是关键的原则。随着市场经济体制的完善以及行政区意识的弱化，政府职能实现外部转移，政府与、其他非政府组织之间职能重新调整和组合，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及非政府组织，防止政府职能的“越位”，同时将属于自己的职能收归政府所有，避免政府职能的“缺位”。通过政府职能的外部转移，明确政府“能做什么，不能做什么”，“该管什么，不该管什么”，政府的主导作用将逐渐消退，代之以服务型政府的确立，政府在有所为和有所不为中，发挥了政府的推动作用。
缩小区域发展差异、实现区域协调发展。市场与政府的推动缺一不可。世界各国区域经济发展的历程和经验表明，在区域差异扩大和弥合的过程中，市场机制和政府政策都在发挥着重要作用。市场机制作用下的要素流动，既可以扩大差异，也可以缩小差距。单纯通过市场机制实现区域协调发展，是一个社会成本巨大而又十分漫长的过程。政府政策的作用在于根据市场机制的作用情况适时弥补市场的缺陷，实现市场机制与政府政策的有机结合和相互补充。如果政策选择正确，能够实现与市场机制的互补和互动，则可保证区域协调发展。反之，则会导致区域发展差异的扩大。由此可见，区域协调发展的动力来源于市场机制作用以及在此基础上的政府政策的选择机制。
从区域协调互动机制来看。党的十六届五中全会提出，形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径。这就是说，区域协调发展是要以一个地区的发展带动其他地区的发展，而不能以牺牲其他地区的发展为代价来换取一个地区的发展。
实现互动，第一，要健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。第二，要健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以南带北、南北中共同发展的格局。合作机制是一种协议性的分工，从江苏省的实践看，有成功也有失败：如果是政府搭台，百姓唱戏，成功的机会就会大一些；相反，如果是政府搭台，官员唱戏，就不会取得成功。第三，要健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。第四，要健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度。第五，要健全补偿机制。当甲方为了乙方的利益需要作出某种牺牲让步的时候，乙方必须依补偿机制给予甲方适当的补偿。或者加大财政转移支付力度，增加对欠发达地区特别是限制开发区域、禁止开发区域用于基本公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
互动机制的核心和基础是明晰协调各方的利益主体地位，保证协调的双方都能从中受益，要发挥两个或多个积极性。如果只是强调一方的牺牲付出，而另一方单纯获益，这样的协调往往只能是纸上谈兵，很难取得实实在在的效果。
3．长效机制。建立长效机制，核心在于保持区域协调发展的内在永续动力，要着重解决以下关键问题：一是由单纯的对口支援、挂钩扶贫式的协调发展方式，转变为合作共赢，互利互惠。建立以合理的产业分工格局，鼓励和支持企业特别是上下游企业在区域内开展更大范围的分工合作，形成区域互补共生、互惠互利的合作关系，形成区域协调发展的固定格局，从而促使区域协调发展健康持续的机制；二是对市场资源的“逆向”配置给予必要的扶持、激励措施，如人才到苏北就业，干部到苏北任职，应有相应的鼓励措施，以有效的市场性吸引手段和实际利益为必要的驱动力，改变更多的是靠号召、靠道德力量驱动的现状；三是产业梯度转移中，重视环境保护因素，把可能产生的环境污染消除在产业转移过程中，做到产业转移而环境污染因素不转移，使新的发展地不再面临环境污染的困扰，走出不可持续发展的困境；四是各地、各经济区域，尤其是经济欠发达地区，更加充分发挥比较优势，在协调发展中突出自身特色，找准自身位置，建立起在比较优势基础上的长期协作、协调关系。
经济欠发达地区的比较优势目前主要表现在：(1)开放经济条件下生产要素流动性的增强为经济增长提供了良好的国际、国内融资和技术引进条件；(2)巨大的劳动力成本差距；(3)巨大的区域内潜在消费市场；(4)持续快速的经济增长态势等方面。
4．保障机制
(1)建立健全保障机制。改革开放之前，各地发展经济按照中央统一下达的指令性计划要求进行，管理社会则依据中央立法与政策，地方在相当长的时期内没有立法权，也没有这方面的需求。随着经济体制改革不断深入，指令性计划范围大幅减少，地方自主发展经济已成为推动经济发展的主动力。省域经济蓬勃发展，地方自我管理的需求也急剧增加。根据实际需要，各省(区、市)以及一些较大的市陆续被赋予立法权，并纷纷出台了大量的地方性法规，为本行政区域及经济发展提供一个良好的法制环境。中央立法相对于地方而言，往往是原则性强、操作性弱，在执行过程中即使制定了实施性的地方性法规，也因各地规定不尽一致，进而使遇到的问题不能从区域发展的角度得到妥善解决。所以，区域经济发展中存在的问题还需要在区域内统筹解决，需要在区域内建立起长效的法律机制，依靠刚性法律手段整合经济区域资源，约束和调控政府行为，鼓励和规范地方政府间的区域合作，根除地方保护主义的温床，保证经济区域协调发展具有均衡性和连续性，真正做到有备无患。
(2)完善转移支付等财政机制。在欧美等西方发达国家，国内也存在地区差距，但这种差距主要表现在经济发展水平上，而在公共服务水平上几乎没有差异，人均收入差距也不大，这是因为提供公共产品服务是政府的基本职能，政府通过转移支付、社会保障等公共财政工具，可以实现地区之间的均等化。
实现江苏区域协调发展，也应当将公共服务水平的均等化放在首位，要加大省级政府对苏中、苏北地区的财政转移支付，尽快使那里的文化、医疗卫生、道路、公共设施等向苏南看齐，让居住在省内不同地区的人民都能享受到大致相同的公共服务，分享江苏快速发展带来的成果和实惠。
(3)建立突出区域协调发展的政绩考核指标体系。突出区域协调发展的政绩考核指标体系，应当包容这样一些主要内容：是否真正贯彻落实发展观，是否切实不断深化深化行政体制改革，是否努力建立服务型政府，是否积极扩大自身的辐射、带动能力或增强接受辐射、带动的能力，是否着力谋划产业升级和经济结构的优化，是否注重生态保护和资源节约，是否不断完善巩固市场经济体制，开放门户，推及市场要素的合理流动以及是否敢于打破行政区划限制，实现创新发展等。
(三)区域协调发展与“创新型”发展
区域协调发展要打破行政区划限制，促进生产要素合理流动，缩小地区发展差距，实现区域共同发展，这是特色社会主义创新发展的实践，是增强自主创新能力的具体体现。这种创新的实践需要创新的体制和机制作保证。另一方面，在这种创新的实践中，把被实践证明是行之有效的措施上升到制度层面，补充、完善现有体制机制，提出新的制度安排，又是实践创新的延续和深化。
创新也是一种生产要素。制度层面的创新更为根本。制度层面的创新属于政府创新的范畴。制度创新的根本目的是保证其他作为生产要素的创新因子能够自由地发挥、充分地施展。如果制度对创新要素自由发挥和施展形成了束缚，就必须坚决破除旧制度的藩篱；如果创新要素的流动和运用还缺乏法制化的制度保证，即没有建立起有助于保护公平竞争的游戏规则，那么首先要做的就是通过制度的安排，从根本上消除竞争的无序和运行的失范。
创新意味着“变”。中国人其实很懂得“变”的道理。古代先哲就有很多论“变”的思想。《易经》强调一个“易”字，实质上就是讲“变”。《易经》所说的“井道不可不革也，故受之以革”，说明了在市场经济环境中，“以变应变”，不断创新，才可能在市场上站稳脚跟；《易经》所说的“穷则变，变则通”，强调了“变”的目的是为了“通”，在市场经济条件下，政策、制度、体制、机制等必须促进保证各市场要素的自由流动，畅通“穿行”于各经济区域，最大限度发挥它们的作用。当然，这首先又要求政策、制度、体制、机制的设计安排必须通市场法则、通国情民意、通世界潮流、通发展趋势。
随着实践的不断深入，区域协调发展的理念也在不断创新。“市场为基础，政府为主导”是目前指导区域协调发展的基本原则。然而在2007年底举行的一系列深化长三角地区协调发展战略研讨中，有关领导和学者开始提出，区域协调发展的指导原则应该是“市场为主导，政府来推动”，显然这是对以往指导原则的一种深化，甚至是一种“颠覆”。由“市场为基础，政府为主导”升华为“市场为主导，政府来推动”，更加强化的是市场的作用，从而也是对政府在区域协调发展中作用的一种弱化。但是，这种强化和弱化更加反映了市场经济的本质特点，进一步规范、明确了今后政府在管理经济事务中的地位和作用。尤其可喜的是，这种弱化政府在区域协调发展中的“强势”姿态的声音，并不仅仅出自学者之口，同时也是政府的心声。这标志着政府对在经济发展中自我角色的确认和归位。
当然，在区域协调发展中究竟是坚持“市场为基础，政府为主导”还是“市场为主导，政府来推动”的原则，我们认为，并不应强求统一，而应该区别对待。因为无论是“市场为基础，政府为主导”还是“市场为主导，政府来推动”，都有其合理性，都是区域协调发展到一定程度和阶段的必然要求：当区域内市场发育不够成熟完善，区域内的经济发展差距比较大，区域协调发展尚处于初始阶段的时候，政府在区域协调发展中必然发挥着不可替代的主导作用，区域协调发展应该坚持“市场为基础，政府为主导”的原则，强调政府“有形之手”的力量；从未来区域协调发展的战略趋势来说，当区域内市场发育比较成熟完善，区域内的经济发展差距比较小，区域整体发展达到一定水平程度，区域协调发展进入制度性发展阶段的时候，政府在区域协调发展中发挥的作用亦将由主导变成为一种顺市场而为的推动，区域协调发展应该坚持“市场为主导，政府为推动”的原则，强调市场“无形之手”的力量，至于政府“有形之手”则只是实现市场需要的一种手段。
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