北京市住房保障政策变革及其评价
摘要 简要回顾北京市住房保障政策的沿革和实施情况，分析了新出台政策的主要变化，并对其做了评价，认为保障性住房在具体管理办法上取得诸多进步，包括细化准入标准、完善审核程序、规范建设方式和严格运行管理等。但尚有一些深层次问题亟待解决。
关键词 住房保障；政策；变化；评价
住房问题是北京市当前保障和改善民生的重点领域。保障性住房政策的调整和完善是将公共资源公平、合理、高效地配置给低收入群体、改善其生活水平的关键。
一、北京市保障性住房政策的沿革
1998年，依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，北京市出台《关于加快适用住房建设的若干规定(试行)》，开始经济适用房建设，政府提供减免土地出让金和相关税费的优惠政策，限定供应对象和销售价格，面向中低收入住房困难家庭出售。2000年，《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题的暂行规定》出台，规定本市城近郊区城镇居民家庭年收入在6万元(含)以下的，并且是无房户或现住房面积未达到本市规定的住房补贴面积标准的未达标户，可购房。2004年《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》规定已购买经济适用住房的家庭住满5年的，补交综合地价款后可以按市场价格出售。2005年，因奥运、古都风貌保护等重点工程的建设，城市拆迁户大量增加，房源不足，北京经济适用房定向安置拆迁户，不再面向普通市民销售，普通市民可以购买二手经济适用房。截至2007年2月底，全市批准集中建设经济适用房项目52个，总规模约2600多万平方米，累计开工2197万平方米，销售面积约2000万平方米，解决了约19万户家庭的住房问题。
廉租房政策的实施起始于2001年，8月北京市出台了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，规定具有本市户籍，人均住房面积低于7.5平方米的最低收入家庭可以申请廉租房解决住房困难。廉租房以租金补贴为主，即发放现金补贴由最低收入家庭自行到市场租房。截止2007年5月底，共有5603户家庭13977人领取租房补贴，配租后人均住房面积由3.82平方米上升到13.3平方米。另外，面向优抚和劳模住房困难家庭安排实物配租，租金标准按家庭收入5％确定。2002年开工建设的广渠门北里400套廉租房是目前北京市唯一的实物配租房源。截至到2007年5月底，实物配租349户942人，其中优抚家庭297户，劳模家庭52户。入住后人均住房使用面积由5.86平方米提高到19.06平方米。2005年11月，《关于扩大北京市廉租住房覆盖面有关问题的通知》将具有北京市城镇常住户口、家庭人均月收入连续一年低于580元，且人均住房使用面积低于7.5平方米的家庭纳入廉租房的解困范围。2006年底，北京市下发了《北京市关于落实城镇廉租房住房保障资金实施意见的通知》，决定将土地出让金净收益的3%-5%用于城镇廉租住房建设。在覆盖范围和资金保障两个方面调整了廉租房政策。
几年的保障性住房政策取得了一定的效果，解决了一些中低收入家庭的居住问题。但同时也存在很多问题和争议。
2007年3月，北京市成立住房保障办公室，主要负责北京市对限价房、经济适用房、廉租房等政策性、保障性住房的开发管理工作。为了解决保障性住房运行中存在的问题，完善住房保障体系，改善低收入家庭的住房条件。2007年5月24日，北京市建委在宣武区陶然亭街道启动住房基本保障体系建设试点工作。2007年9月28日，试点工作结束的同时，《北京市经济适用住房管理办法(试行)》和《北京市城市廉租住房管理办法》正式颁布。2007年7月，颁布《北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划(2006年－2010年)》。2007年11月7日《关于印发北京市廉租住房、经济适用住房家庭收入、住房、资产准入标准的通知》出台，11月12日，北京市城八区各街道、乡镇的廉租房与经济适用房资格审核窗口开放，开始受理市民申请。标志着北京市开始正式实施新的住房保障政策。
二、北京市保障性住房政策的变化及其评价
北京市保障性住房的新政策是在原有政策实施过程中的经验教训的基础上，经过试点的实践检验后才制定出台的，更具有性和可操作性，其进步之处体现在以下方面：
(一)综合家庭人口、收入、住房、资产等情况的准入标准更科学合理
新的保障性住房房申请标准与以往标准最大不同之处在于按照家庭人口数的不同在家庭年收入、人均住房面积、家庭总资产三个方面分别设定标准，只有三个方面都符合规定的家庭才可以申请保障性住房。除新增家庭总资产的限制标准外，新的廉租房准入标准在家庭收入和住房方面与以前的标准相同，而经济适用房准入标准较原标准门槛提高，按家庭人口数的不同，人均月收入标准从1000元至1891元不等。
从国际经验来看，综合考虑家庭结构、家庭收入、家庭资产等因素是制定公共住房申请标准的通行做法。除此之外，香港公共住房还有专门面向老年人的“长者安居乐”计划，遵循传统家庭伦理，鼓励年青人与父母同住；瑞典根据家庭子女数的不同实行不同的租金优惠，日本公营住宅目标家庭的收入位于所有家庭的后25%以内，但对老年人、残疾人以及单亲母子等特殊家庭可以放宽到40%。这些都体现了公共住房政策设计的人本关怀。
相对于原来经济适用住房不区分家庭人口，单一的“家庭年收入6万元以下”准入标准，现在按家庭人口数的不同，综合考虑家庭收入、人均住房面积、家庭总资产，可以说是保障性住房政策的一大进步。同时对家庭人口、住房面积、收入和家庭资产的内涵作出了较为明确的界定，增强了政策的可操作性。另外，规定经济适用房申请人须取得北京市城镇户籍时间满3年，且年满18周岁。单身家庭申请人须年满30周岁。这一限制将有限的公共资源集中供给最需要的人群。家庭收入、住房面积和资产标准根据居民收入、居住水平、住房价格等因素确定，每年向社会公布一次，加强了准入标准的动态调整。
(二)“三级审核、两次公示”的准入程序监管更有效
以往经济适用房政策实施过程中出现的高收入阶层侵占经济适用房资源，中低收入群体遭排挤的问题很大程度上是因为保障性住房的资格审核和监管环节太过薄弱。申请人只要得到单位或街道盖章，到北京市房地产交易中心的窗口初审，再在建委网站公示10个工作日即可获得经济适用房购买资格。每个环节都缺乏监督的审核程序造成大量不符合经济适用房申购条件的中高收入群体获得购买资格进而顺利购买到经济适用房，公共资源大量流失。
新政策实行“三级审核、两次公示”，即街道、区县、市三级审核，街道和区县两次公示。将保障性住房的管理权限由市级组织更多地转向熟悉申购人情况的基层组织，街道办事处或乡镇政府通过审核材料、入户调查、组织评议等方式进行初审，还要经过社区和区县的两次公示，监督力度很大，如果该政策能落实，将有效完成资格审核。
新政策还规定，对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房情况及伪造相关证明的申请人，由区县住房保障管理部门取消其申请资格，五年内不得再次申请。加大了对骗购保障性住房的惩戒力度。
一直以来，适用房建设大都采取集中新建的方式，对户型没有明确限制，一般由开发商自行设计。经济适用房集中新建的建设方式，形成了回龙观、天通苑等人口规模10万人以上的超大社区，开发强度过高、配套设施不足造成居民生活和出行的不便。另外，如此大规模的保障性住房集中居住区极易形成低收入群体的过度集中，引发社会问题。这些社区之所以未出现贫民窟的征兆，仅仅是因为监管机制不健全，中高收入阶层入住，客观上形成了各阶层的居住融合。因为经济适用房户型设计不受限制，为了追求利润、迎合中高收入阶层的消费需求，户型面积普遍较大，平均每套建筑面积超过100平方米①，甚至出现了200平方米以上的复式户型，违背了经济适用房的保障性质。
新的保障性住房用地布局根据城市空间调整方向，综合考虑就业和居住的均衡，强化轨道交通的引导作用，采用“集中”和“配建”相结合、“大分散、小集中”的模式在中心城轨道沿线周边确定保障性住房集中建设用地，适当提高开发强度，提供便捷的居住生活服务，提供适宜的采光、日照、通风条件，严格执行噪声防治标准，提供人性化的公共空间和绿地，形成空气清新、环境优美、生态良好、健康安全的人居环境。避免过度积聚导致局部地区居住环境恶化，促进社会公平和融合。这些无疑体现了保障性住房以人为本的规划理念。
对保障性住房的户型限制则努力促使其回归保障的本质要求，即满足低收入群体最基本的居住需求，而非居住的舒适和小康要求。比如廉租房控制在一居室40平方米，两居室60平方米，平均套型标准为50平方米。经济适用住房中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。平均套型标准为70平方米。这无疑有利于将有限的公共资源服务于更多的低收入家庭。
(四)严格的运行管理有利于打击投机需求，有利于公共资源效用的最大化
经济适用房管理的严格性体现在销售、日常运行、再上市等各个方面。销售由过去的开发商、买房人供需双方直接买卖变成政府备案公开摇号配售。骗购或擅自改变经济适用房用途，擅自转租或转借的，将责令其退回或按同地段商品住房的价格补足购房款，情节严重的追究责任。对于出具虚假证明的单位和个人，也将追究其责任。经济适用房新规定对经济适用住房的再上市交易政策作了重大调整，2004年《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》规定已购买经济适用住房的家庭未住满5年的不得按市场价格出售住房。确需出售的，可原价出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购；已购买经济适用住房的家庭住满5年的，可以按市场价格出售，按成交额的10%缴纳综合地价款。而新的《北京市经济适用住房管理办法》规定购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易，特殊情况下，可向购买人户口所在区县住房保障管理部门申请回购，回购价格按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素确定；购买经济适用住房满5年的，出售时应当按照届时同地段普通商品房和经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款，并由政府优先回购，购房人也可以在补缴政府应得收益后取得完全产权。这些规定通过对制度漏洞的修补加大了骗购经济适用房及用于出租出售等投机需求的成本。
类似地，规定廉租住房只能用于申请家庭及其成员自住。一旦将承租的廉租住房转租、转借的；擅自改变房屋用途的；连续6个月以上未在廉租住房内居住的，将收回房屋或停止发放补贴。
对廉租房和经济适用房实行动态管理，包括每年根据居民收入、居住水平、住房价格等因素调整准入标准；区县住房保障管理部门也对申请家庭的收入、住房和资产情况进行复核检查等。有利于实现公共资源的动态流动和循环利用。
三、
综上所述，北京市保障性住房在具体管理办法方面做了很多调整，包括：①细化准入标准；②完善审核程序；③规范建设方式；④严格运行管理等，较以往粗放的管理方式有很多进步之处。
但是，当前保障性住房新政策的变化主要在于具体的运作和管理方式的调整，在某种程度上可以说是对以往政策的修补。而整体定位和总体思路层面的很多问题尚未涉及或者仍然没有改善。保障性住房定位仍比较模糊，保障性住房供应量的规划仍难以满足需求，覆盖范围进一步缩小，且保障对象错位导致出现三个政策“夹心层”，缺乏立法监督等等。这些问题都有待于保障性住房政策的进一步完善。
规范和完善保障性住房的管理对住房保障体系的有效运行和真正实现其保障职能至关重要。住房保障政策框架思路的理顺，辅以当前保障性住房管理方式的改革和创新，北京市住房保障体系的完善指日可待。
注释
①根据历年北京市统计年鉴数据推算。
[1]廉租房和经济适用房历年文件引自北京市住房保障网，http://bjzfbz.bjjs.gov.cn.
[2]解读北京市保障性住房管理办法.建设报，2007-10-11.
[3]北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划(200 6年－2010年)引自北京市规划委员会网站，http://www.bjghw.gov.cn/.
[4]陈晓舒.北京经适房申购标准调高出现更大量“夹心层”.中国新闻周刊，2007-11-19.
