转型阶段构建国有资产出资人制度探析
[摘要] 我国的体制改革及国企改革经过多年的探索与实践，对国有资产管理体制改革提出了强烈要求，经济改革进入攻坚阶段。本文在分析适合转型阶段的国有资产出资人制度的提出原因和原则的基础上，提出了出资人制度的体制框架构想和外部条件。
[关键词] 国有资产;出资人制度; 国有
改革开放近30年来，随着经济体制改革的推进，国有资产管理体制改革也取得了一些进展，但相对于整个经济体制改革和国有企业改革来说，一直处于滞后状态，甚至已影响到国有企业改革的深化。国有资产管理体制改革是经济体制改革中的深层次改革，是利益的调整和权利的重新分配，涉及到体制和政府机构改革，困难和阻力可想而知。对于已进入攻坚阶段的国企改革和经济体制改革，虽然国资委已经建立，但是国有资产出资人制度如何建立，还处于探索阶段。
一、进一步明确国有资产出资人制度的构建原则和主要内容
十六大以后建立的国有资产管理委员会，被定义为政府特殊的国有资产管理机构。机构比较容易建立，但是真正建立有效的出资人制度，则是一项长期的工作，包括以下几个方面：（1）将国有所有者代表集中到一个部门进行有效的管理，避免多头代理、无部门负责的情况；（2）所有者代表的权利和责任以及要承担的风险对等，不能仅仅有权利，而没有责任和风险；（3）国家管理国有企业和国有控股企业的组织形式最简单，体制成本最低，效率最高；（4）坚持党在企业中的领导与企业按市场经济规则运作在体制上不应矛盾，不形成企业内部党企之间的磨擦和无效率的消耗；（5）企业内部非经营组织结构最简单，非经济体制的成本最低。但是，还没有完成上述工作，比如，国有企业干部的任命，还存在着组织部门和国资委分别任命的情况，所有者权利代表的权利和责任也不对等。
因此，需要从整体上考虑国有资产出资人制度，它应当是国有资产的资产代表制度、经营管理、奖惩和收益等一系列制度安排的总和，主要包括八个方面的内容：(1)明确资产经营者的财务责任，包括政府出资人代表在资产与财务管理方面的责任，企业对投入国有资本在资产与财务管理方面的责任等，确保国有资本的保全和增值。(2)明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核和评价体系、经营者激励体制和风险责任制度等。(3)建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托师事务所进行审计，监督和反映企业的经营行为和财务状况。(4)规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本布局、规划，国有资本的设置特别是公司制改组有股折股和国有股权的设置；国有资本的增加和减少；国有资本保全和增值的原则等。(5)规范企业的成本费用管理，包括企业重大购销业务引起的折扣和折让的监管，工资分配的监控，业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠、福利性支出等项目的管理，研究实施规范的管理办法。(6)监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立，对外投资、转让、质押担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，扩大国有资本支配、调动的功能和建立国有资本的进入退出机制。(7)规范企业分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。(8)建立完善的内部约束制度，把结果的约束和过程的约束结合起来，明确国有资本运营主体的责权利及其责任等。
二、真正建立起国有资产管理的出资人制度
国有资产出资人制度的建立是一个复杂、艰难的系统工程，涉及到诸多方面，需要国有企业制度改革、政府机构改革及其他方面的改革相配套，要解决很多问题。
（一）国有资产管理要真正定位和真正到位
国有资产是全国人民的资产，全国人民代表大会代表人民委托政府进行管理，在人大与政府之间应当建立一个国有资产的委托代理关系，人大将国有资产出资人的权利和职责委托给政府行使，政府代表人大行使国有资产出资人的权力。人大对政府管理国有资产的情况进行监督，政府向人大就国有资产管理的情况进行报告。今后的人大，就经济方面来看，政府除了向人大作计划执行情况、财政预算执行情况报告外，还就国有资产保值增值的报告，提交人民代表审议。由于国有企业有待解决的问题很多，如果国资委工作做的不到位，没有成绩，其每年向人大提交的报告能不能顺利通过，都很难说。国资委监督管理国有资产的动力就来自于这样的压力。
国资委对国有资产的管理要权利、义务和责任相统一，在行使权利的同时，要承担相应的义务。相统一的权利、义务和责任应具体分解到个人，使国有资产出资人真正具有人格化的代表，避免在出现问题时人人都有责任、人人都不承担责任的现象。作为国有资产出资人代表的个人，他的收入、职务的升降与所管理的国有资产的经营状况、是否实现保值增值相挂钩。
（二）要由一到两个经营层经营国有资产
国资委出资人代表不可能直接管理国有企业和国有控股企业，中间必须有一层或者两层授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司。由这一到两个层次，用经营资本的方式，管理和运营国有及国有控股企业。
“三层次”体系由国资委、资产管理控股公司和国有资产经营公司、直接经营的企业构成。对有些大型国有企业，国资委也可以直接委托经营，即实行“两层次”体系。在“三层次”体系中的资产管理控股公司和国有资产经营公司，首先应是纯粹控股公司，而不能从事其他的生产经营活动，其通过产权交易、资产重组实现授权经营的国有资产保值增值；其次，不是出资企业的上级，不是翻版的主管部门，而是以国有资产出资人代表的身份，对投入企业的产权进行管理和运营，不再干预企业其他经营活动。
“两层次”体系代理环节少，代理成本低，但对国资管理机构要求高。“三层次”体系实现了国资监管的政企分开，有利于国有资产运营的专门化和加强监管力度，但委托—代理环节较多，实践中也存在第二层对出资企业干预过多的问题。在具体的实施中，对于管理比较规范的大型国有企业可以直接授权，实行“两层次”体系，以减少代理环节、降低代理成本；对于一般的国有控股和参股企业，则可设立若干国资运营机构，由国资委授权国资运营机构运营资产。
“三层次”体系中的资产管理控股公司和国有资产经营公司承担着极其重要的角色。政府将对国有企业的控制权力移交给它，以往的一些机构予以撤销，这样就实现了人权、事权和财权的统一。政府对于国有资产的经营运作、形态转换和各项目标的实现，都有赖于资产管理控股公司和国有资产经营公司的有效运作。这些公司应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理结构。对于由国资委授权成立的、以国有独资公司形式建立的国有资产营运主体，其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产营运主体的董事会成员由本级国有资产管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。
（三）应当以《国有资产管理法》规范各方的职责范围
市场经济是法制经济，社会主义市场经济中，国家对经济的管理要以法律为依据，依法执政。在原有的国有资产管理体制下，政企不分、职责不明、出资人既缺位又越位、监督不力，重要原因是法制的不健全，没有一部完善的国有资产管理法来规范各方的行为和制造范围。建立新的国有资产管理体制应加快制定、出台《国有资产管理法》，以法律形式规范各方的职责范围，以弥补目前《国有资产监管条例》的不足。
中央政府与地方政府的关系。十六大报告指出：“国家要制定法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”明确地划清中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利，有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。
（四）建立一整套考核评价和监督激励指标体系
委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，应尽量完善国有资产委托代理关系的契约，建立一套、便于操作的委托代理指标体系，以较完备的契约约束国有资产经营者的行为，减少“道德风险”和“逆向选择”的发生。指标体系的核心是国有资产的保值增值，这是国有资产出资人的基本要求。指标体系还可以包括企业竞争能力的提高、企业的长期能力、科技创新能力等多方面的内容。应针对不同行业、不同特点的企业建立不同的指标体系，区分一般竞争性企业、自然垄断性企业、国家特许经营企业、企业和一般工商企业。
建立国有资产经营代理人和国有企业经营状况的考核评价体系。不能再按原来的与考核党的系统和行政系统干部一样标准考核国有资产经营者，也不能由企业的职工来评价，要由出资人代表，即国资委或者资产控股公司和经营公司来考核评价，考核国有资产经营者主要是看经过这位负责人的经营和管理，企业资产是不是做到了保值，经营是不是有利润，资产的收益率是不是达到了社会平均水平，或者高于社会平均水平。
监督和激励机制可以克服委托代理关系中非效率现象。建立起一套行之有效的监督体系是国有资产出资人制度的一项重要内容，监督体系包括外部监督和内部监督两方面。国资委是实行外部监督的主要部门，下设国有资产监事局，集中行使监督国有资产的各项权力。还可以通过企业向外部披露信息，由公众、媒体对监督、外部审计机构的独立审计、政府的行业监管等方式强化外部监督。
（五）做好产权界定工作，进一步理顺产权关系
目前主要应抓好以下三项工作：一是核定国有资产数额，摸清国有资产家底。改革以来，我国以公有制为主体的多种经济成分得到了迅速发展，企业间相互投资、相互参股，加之外国资本大量介入，使我国国有企业的产权关系日益复杂起来，国有企业家底不清、损失和浪费、产权不清、权责不明等问题也随之暴露出来。加之随着物价水平不断提高，国有资产账面价值与实际价值发生背离程度越来越深，企业成本核算不实、资产补偿资金严重不足、企业简单再生产不能继续等问题也十分突出。因此，要花大力气，清产核资，通过清产核资，界定资产产权，清理债权债务，按照现行价格水平对我国企业的主要固定资产进行价值重估，核实国有企业的国有资本金，并通过国有资产产权登记明确国有企业占用国有资产的范围和数额。二是加快对国有企业实行公司化改造进程。将有条件的企业应改制为有限责任公司和股份有限公司，按照企业制度的要求，建立董事会制度；没有条件进行股份制改造企业，也应按照《决定》的要求，根据需要设立企业监事会。目的是确立企业法人财产权，保障企业行使经营自主权，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏、享有民事权利和承担民事责任的法人实体。明确厂长（经理）的责任权利，发挥其重要作用，在企业所有者（股东）、董事会（监事会）和以厂长（经理）为首的高级管理层之间形成一种科学合理的委托、代理和授权、制约机制，保证企业行为体现所有者的意志。三是逐步界定集体企业中的国有资产。在普遍对集体企业进行产权界定之前，要抓紧制定《集体企业财产监督管理办法》，由国资局强化对集体企业财产的监督。积极创造条件，开展集体企业清产核资工作，摸清企业的家底，核实资本金，理顺产权关系，推进集体企业公司化改造。
（六）对重点行业和企业推行国有资产授权或委托经营
对国有资产授权或委托经营是建立新型的国有资产管理体制的一个重要铺垫。授权经营可以由国有资产管理部门代表国家在某些特定的行业和大中型企业、全国行业性总公司和企业集团中试行，待时机成熟后再在国有企业中全面地推行。授权企业是单一投资主体的可以成立管委会，混合投资主体的可以成立董事会，管委会和董事会都是企业法人财产所有权代表，主要享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利，同时以出资额为限对企业负债负有限责任。企业国有资产的产权收益一部分作为公积金留在企业，一部分应交出资者。实行国有资产授权或委托经营同时要结合企业经营方式的变革和国有资产监管方式的变革。在企业经营方式上，要通过授权和经营委托逐步推广股份制等经营方式，使经营机制得到根本性转变；在国有资产监管上，要切实落实《国有企业财产监督管理条例》，依靠国有资产监事会，保障国家出资的合法权益，促使企业承担国有资产保值增值的责任。
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