新疆民族自治地方经济立法的理性反思

[摘要] 民族区域自治制度是我国一项基本的制度。随着我国体制改革的逐步深入和社会主义市场经济体制的确立，民族自治地方的经济立法也逐渐展开，为数众多的适应少数民族经济要求的法规、条例相继出台，进一步巩固和加强了民族区域自治制度，有效地保障了少数民族人民行使自治权。地方经济立法在新疆的地方立法工作中一直占有突出地位， 为新疆经济快速发展提供了保障。但也应看到地方经济立法存在着缺乏立法调研和立法规划、缺乏对经济自治权的重视和民族自治地方经济发展方面的立法不健全等问题。因此，今后新疆地方经济立法要有前瞻性、实用性，以民族经济立法为重点，规范地方经济立法的制定权。本文探讨了新疆民族自治地方经济立法的对策，希望能够抛砖引玉，为新疆民族自治地方的经济立法尽绵薄之力。
　　[关键词] 民族区域自治 新疆 地方经济立法
　　
　　一、新疆民族自治地方经济立法存在的问题
　　经过长期的努力，我国少数民族自治地方的经济立法取得了一定的成绩，但是，由于这项工作起步较晚，与其他方面的法律法规相比还有较大的差距，也存在着不少问题:
　　1.缺乏立法调研和立法规划
　　通过立法调研可了解社会的客观状况和立法需求，它是制定法律法规的基础，也是相应法律法规能真正得以发挥效用的条件。立法规划是保障法律法规相互协调、统一，使法律体系整体有效的重要环节。但现实中，少数民族自治地方在进行经济立法时，由于缺乏深入细致的调研和规划，随意性大，造成了经济立法匮乏且可操作性不强,以及法律体系内较为混乱的状况。综观各民族自治地方人大制定的法规，几乎都是综合性规范，缺乏以解决某一方面问题，专门为适应民族自治地方经济发展而制定的具有民族特点的单行条例。关于经济方面的规定数量少，且主要是原则性规定，不具有可操作性，因而难以切实发挥调控经济的作用。同时，由于各民族自治地方经济发展政策不稳定，对经济自治权的认识不够清晰和准确，特别是对本自治地方的客观条件和发展战略缺乏始终如一的认识，致使制定自治地方经济法规时缺乏明确有力的价值取向，造成立法上不统一，存在相互矛盾的局面。还需要指出的是在省与自治州、自治县的一些明显的权益划分问题上，省直一些机关与有的自治州、自治县的认识差距较大，使得民族自治地方的经济立法受到阻碍。加强立法调研和规划，深入了解本地实际协调各方利益是少数民族自治地方与经济立法工作中迫切需要解决的问题。
　　2.缺乏对经济自治权的重视
　　《民族区域自治法》第25条规定:“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”这是对自治地方的自治机关自主地安排和管理本地方经济建设事业的自治权的规定经济自治权是最基本的自治权之一，是民族自治地方的自治机关行使自治权的核心的问题，缺乏对经济自治权的充分重视，成为制约自治机关行使经济自治权的深层次、关键性因素。民族自治地方通过经济立法，把经济自治权最大限度地运用起来，制定符合社会客观条件和民族经济利益的法规，可以有力地推动民族自治地方经济的发展。但是，就目前的情况来说，我国民族自治地方对经济自治权的重视远远不够，在以往的经济工作中，大多数民族自治地方总是先要看上面怎么讲的，文件怎么写的，别人怎么做的，照搬照套，缺乏积极主动运用立法权实现经济自治权的精神。到目前为止，民族自治地方制定了129件自治条例，209件单行条例，64件变通规定和补充规定中，着眼于改革、发展和体现市场经济要求的内容少，而且为数不多的关于经济方面的规定，大多数条款都是复制《民族区域自治法》的规定，没能结合本民族、本地区的实际情况和发展需要作出具体规定，自主管理地方性的经济建设事业的条款没有体现出来，且缺乏可操作性。另外，在全国155个民族自治地方中，还有26个民族自治地方特别是5个自治区的自治条例尚未颁布，许多经济活动领域尚未制定相关法规，严重影响了民族自治地自治机关行使经济自治权，阻碍了民族自治地方经济的发展。
　　3.有关民族自治地方方面的立法有待健全
　　社会主义市场经济体制的健全和完善是一个系统工程，其机制和作用的发挥有赖于各系统要素的协调。我们要加速发展民族自治地方经济，就必须要有一个良好的投资环境，依靠市场机制和多元化的社会民间资本，加速经济的发展。目前，有关这方面的制度非常缺乏，有待健全。综观现有的各民族自治地方制定的单行条例，缺乏鼓励、扶持少数民族自治地方走向市场的内容;缺乏扶持民族自治地方乡镇企业，推进改革的内容;缺乏发展个体、私营企业等非公有制经济，通过发展第三产业，调整和优化本地区的产业结构，缓解经济生活中的深层次矛盾和促进少数民族自治地方经济快速发展等方面内容;缺乏运用特殊政策，引进外资和技术，引进人才，招商引资，建立经济开发区，改变单一经济结构等方面的内容;缺乏有关生态环境保护，基础设施建设等方面的内容等等。由于以上一些重要法规的缺乏，造成自治地方的经济法制很不健全，也难以形成经济发展所需的良好的法制环境，这都是民族自治地方在今后的立法工作中需要加以重视和完善的地方。
　　二、完善新疆民族自治地方经济立法的建议
　　少数民族自治地方经济立法是一个全方位的长期而复杂的工程，鉴于我国少数民族自治地方经济立法存在的不足，笔者提出以下一些建议，以供:
　　1.新疆民族自治地方应做好经济立法的调研和规划
　　针对当前我国少数民族自治地方对本地社会经济状况缺乏深入了解，且对经济立法认识不统一，造成民族自治地方经济立法较混乱的状况，民族自治地方的自治机关应做好立法的调研和规划，使民族自治地方经济立法有序进行。各民族自治地方在进行经济立法时，必须以深入调研为前提，然后要将民族经济立法从综合性法规中相对分离出来，单独就有关民族经济问题进行立法规划，使之成为一个相对独立的体系。在立法规划中，要注意明确自治机关在经济方面有权制定哪些单行条例，然后再制定民族经济法规的规划。在制定民族自治地方经济立法规划时，应依照民族自治地方的具体情况，全面审查行政法规、部委规章，地方法规对民族自治地方的适应情况，针对不适应现状，按《立法法》第66条的规定，做出变通规定，报上级人大常委会批准。同时，民族自治地方在确定立法规划时，应包括民族经济立法的数量目标，以便使规划更为具体，增强立法规划的可操作性。
　　2.完善新疆民族自治地方经济立法
　　针对当前我国民族自治地方经济立法很不完善的现实，应加快立法步伐，制定以下一些方面的法规。第一，将西部大开发的基本政策法律化，从而创立有利于西部少数民族自治地方开发的客观投资法律环境。第二，加强少数民族自治地方的基础建设方面的立法，以改变民族自治地方、通讯等的落后状况。第三，加强少数民族自治地方资源开发及生态环境保护方面的立法，努力建成有利民族自治地方生态环境保护和建设的政策措施的及法律体系，以促进民族地方经济社会和生态环境的持续协调发展。第四，加强社会保障体制方面的立法，以促进民族自治地方的社会稳定。 第五，加强边境贸易等方向的立法，以促进边贸的发展。第六，加强引进外资，引进人才，招商引资等方面的立法，创造一个良好的法制环境，拉动经济的快速发展，等等。总之，无论哪一方面经济立法，都应以促进少数民族自治地方发展，保护少数民族权益为原则，根据各民族、各地区的具体情况制定相应的法律规范，健全民族自治地方经济法律体系，为民族自治地方经济的快速、健康、有序地发展创造一个良好的法制环境。
　　3.提高新疆地方经济立法质量，健全立法听证制度
　　立法质量的提高，要着眼于确立制度。听证制度是民主制度的重要内容和必要程序，将听证制度引入立法程序，可以拓宽立法吸取意见的渠道，从而确保立法的性和民主性。少数民族自治地方人民代表大会及其常务委员会要围绕本地区的工作大局，根据经济社会发展的客观需要，特别是要适应建设完善的社会主义市场经济体制的需要，进一步突出经济立法这个重点着眼于确立制度、规范权责、保障权益，全面推进经济法制建设。
　　参考：
　　[1]赵俐沈子华:完善我国民族自治地方经济立法体制初探[J].实事求是， 2005，(06)
　　[2]臧兴东普建中:民族经济立法若干问题的思考[J].贵州民族研究， 2005，(03)
　　[3]康耀坤:民族自治地方立法权问题研究[J].民族研究， 2005，(02)
　　[4]王允武田钒平:关于完善我国民族区域自治地方立法体制的思考[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版)， 2004，(05)