长三角地区经济一体化制度建设
摘要：长三角地区一体化的关键在于制度建设。长三角地区政府间互动行为是该地区经济一体化制度建设的关键因素。文章在现有研究成果的基础上，提出了一个基于政府间磋商机制的长三角地区经济一体化制度建设的概念模型，该模型包括制度供给、制度竞争、制度变迁三个维度，从而为长三角地区经济一体化制度建设提供了一个基本框架。
关键词：长三角地区；经济一体化；制度建设；磋商机制
一、 引言
长三角地区无论是在经济总量还是在速度上，都已成为我国乃至世界经济发展最具活力和潜力的地区之一，被认为是未来世界经济增长的“发动机”之一。但是，目前长三角地区经济一体化的进程不仅落后于地区经济发展的现实水平，而且也不能满足地区经济发展的内在需要。之所以如此，关键就在于长三角地区政府间关系没有得到理顺和及时重塑。无论从西方发达国家的成功经验来审视，还是从长三角地区经济发展的现状来判断，长三角地区政府间关系能否得到理顺和重塑，在目前和今后相当长时期内都是决定经济一体化进程的重要因素。因此，基于政府间互动行为探讨长三角地区经济一体化制度建设，具有十分重要的现实意义。
二、 政府间关系与长三角地区经济一体化
理顺和重塑地区政府间关系的前提是对政府间关系的内涵作出明确的界定。陈国权等认为，所谓政府间关系，是指多边多级政府之间的利益博弈与权力互动的一种经济关系。目前，长三角地区各政府出于追求地方利益的目的，已经开始构建多层次、多形式的合作关系，但是，由于长三角地区经济一体化的制度以及制度得以有效运行的机制缺失或不健全，这种合作关系显得相当薄弱，合作效果也不显著。产生这一结果的深层次原因是地方政府间关系的失调与无序，而地方利益博弈与权力互动的制度性规范疲软或缺位，则是长三角地区政府间关系未能理顺和重塑的根本原因之所在。对此，许多学者从各种角度进行了广泛的研究。
1． 政府间合作意识与合作关系构建。目前，在经济全球化的背景下，长三角地区政府间存在着合作的客观基础和主观意识。尤其是我国加入WTO以后进一步融入经济全球化，以及区域经济一体化趋势的不断加强，长三角区域经济合作发展问题日益突出。各地方政府深刻地意识到，只有顺应经济全球化和区域一体化的发展趋势，积极推进长三角区域合作，消除行政壁垒，加快该地区经济一体化进程，充分发挥区域整体优势，才能保持高速增长的发展态势，从而在世界经济竞争中形成整体竞争力，达到互惠共赢的局面。在各地的发展战略规划中，主动融入上海，加快经济一体化进程，已逐步成为长三角地区各级政府的共识。
近年来，长三角地区两省一市的高层领导就“长三角地区经济一体化”等话题频频互访，并达成了高度的共识。三方共同确定了区域经济合作应该遵循的三个基本原则：一是通过充分发挥市场配置资源的基础作用，进一步优化地区经济结构与布局；二是通过加强地区经济合作与协调，实现优势互补、共同发展；三是通过共同优化发展环境，降低地区经济发展成本。正是在这种潜在利益的刺激下，由地方政府自发倡导的区域政府间合作关系正在逐步形成。从制度变迁的视角来看，这样一种合作关系的生成是典型的诱致性制度变迁，即各地方政府在长期经济交往中逐渐意识到，在现有的制度框架下已经无法实现区域利益的帕雷托改进，而区域合作的潜在预期收益大于成本。在这种前提下，区域政府间合作关系无疑是一种适应长江三角洲地区经济一体化需要而生成的新的制度安排。
2．政府间竞争本质与竞争规则协调。刘志彪认为，由于经济体制转轨时期的特殊性，在市场利益主体和市场竞争主体方面形成了两个独特的层面：一是主体；二是地方政府主体。一方面，在体制转轨时期，地方政府主体经常代替企业主体进行决策；另一方面，由于地方政府机构的行为并不必然是国家的行为，而在许多情况下是一种具有行政垄断特征的企业行为，或者是一种“准市场化”行为，因此，在这种制度结构下的市场竞争，目的必然是寻求地方行政区域边界内的垄断利益最大化或垄断成本最小化，这必然会导致利益独立决策前提下的区域之间的盲目竞争，必然是市场竞争的行政扭曲和资源配置的高社会成本。因此，目前长三角地区之所以无法真正建立一体化协调发展的格局，是因为在地方政府主导发展的格局中，缺乏一个统一协调的竞争规则。
唐亚林认为，期待用行政手段在长三角地区组建超省级的都市联盟等跨行政区域的政府间合作组织，推动长三角地区经济一体化进程、加强不同层级城市政府之间有效合作的设想方案，在实践中不具备现实可行性，其根本原因在于，这种政府间合作体制设计本身存在着重大的制度缺陷。一方面，中国相对缺乏地方自治基础。在权力集中的国家结构体制下，中央政府与地方政府之间不存在权力分立问题，地方政府只是中央政府的分支机构，地方政府的权力来自中央政府的授权。另一方面，中国的市场化改革方向所取得的巨大成绩，也让中国的高层决策者认识到这种方向是一种不可逆转的大趋势，从而对以行政手段来解决跨区域政府合作问题、尤其是通过组建超省级的实体政府来推进长三角地区融合问题，保持足够的审慎和警惕，毕竟在这方面我们有过太多的经验和教训。
3． 政府间竞合关系与竞合互动演化。王玉清等认为，作为一个转轨经济国家，我国的各级政府在经济发展中具有重要的作用。在以经济建设为中心的思想指导下，不同地方的政府之间有明显的竞争行为。同时，地方政府在推动本地区经济发展的同时，也受到同一区域内其他地方政府行为的影响，彼此之间呈现出既竞争又合作的关系。 在长三角地区，上海、江苏和浙江彼此之间的竞争关系在20世纪80年代表现得十分明显，在21世纪初却呈现出分工协作态势。竞合博弈的结局最终是走向合作还是竞争，取决于三个因素：一是合作创造的额外价值；二是领导者的先发行动给参与者带来的整体利益；三是竞合过程中普通参与者的行为方式。因此，如果单从竞争或合作的角度看，就很难深刻理解不同地区政府间关系。
由于作为经济利益主体的政府间既存在着竞争也存在着合作，因此，长三角地区政府间关系本质上是一种竞合关系，该地区经济一体化则是一种竞合式一体化。竞合式一体化是竞争与合作相容的一体化。竞争，应该是有利于提升合作水平和合作层次的竞争；合作，应当是兼容竞争的合作。竞争必须以合作为目标和导向，合作是竞争的内在要求；合作必须以竞争为前提和基础，竞争是合作的必由之路。从这个意义来讲，竞争对于合作的重要性不亚于其对于市场的重要性。换言之，合作不会消除竞争，也不能代替竞争；而竞争不能妨害合作，更不能驱逐合作。在竞合式经济一体化进程中，长三角地区各成员政府既有通过竞争追求自身利益最大化的需要，也有通过合作追求区域利益最大化的愿望。因此，各地方政府在加快长三角地区经济一体化的进程方面扮演着关键性的角色。
三、 长三角地区经济一体化制度建设的概念模型
长三角地区经济一体化进程之所以缓慢，深层次原因在于长三角地区经济一体化制度建设的滞后。正如诺思所认为的，经济运行效率较低的根源就在于制度设计和实施存在问题。因此，探讨制度建设的基本框架，并以此来指导地区经济一体化进程，具有十分重要的意义。
1． 制度建设的概念模型。长三角地区经济一体化制度建设是一个长期的、动态的、多维的过程。从制度建设的维度看，主要包括制度供给、制度竞争、制度变迁等方面。在这个过程中，政府往往发挥着主导性的作用，对制度供给、制度竞争、制度变迁将产生重要影响。
在长三角地区经济一体化进程中，各地方政府是作为地区利益的代表而存在的，因此，政府间关系首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。一方面，利益分配问题是区域经济协调发展的核心问题，也是重复建设和地方保护主义顽症久治不愈的根源所在； 另一方面，还存在一个利益创造问题，即如何通过地区经济一体化增强地区整体竞争力，迎接经济全球化的挑战，推动地区经济持续健康稳定地发展。在这种背景下，建立让各地方政府充分表达利益诉求的机制，加大地方政府制度供给的动力，调和各地方政府间的利益冲突，是长三角地区经济一体化的关键。因此，建立政府间磋商机制就成为长三角地区一体化制度建设的基石。通过有效磋商，协调彼此的政策，求同存异，最终达成共同认可的有约束力的协议，创造出更大的区域整体利益，并在此基础上分割合作带来的收益。从这个角度看，长三角地区经济一体化进程实际上是各区域间的一个合作博弈的过程，这一过程及其结果将决定着地方政府的制度供给、政府间的制度竞争以及制度本身的变迁。因此，长三角地区经济一体化制度建设的概念模型可以描绘成一个基于政府间磋商机制的三维框架，如图1所示。
2． 概念模型的机理分析。建立政府间磋商机制必须本着求同存异的原则和互惠共赢的理念，才能提供一种恰当的利益兼容，这样的磋商机制才能真正发挥作用。当政府间磋商机制运作良好时，由于它把政府间利益关系作为切入点，因而往往能够从根本上解决制度供给的动力问题、制度竞争的协调问题和制度变迁的方向问题，等等，长三角地区一体化制度建设进程就比较顺利；反之，当政府间磋商机制失灵或激励乏力时，长三角地区经济一体化进程就比较缓慢，甚至还可能会出现一定程度的倒退。
（1）磋商机制与制度供给。制度供给本质上是一种制度创新行为。但在制度创新过程中，由于“搭便车”现象比较普遍，从而导致制度供给积极性整体下降，卢现祥认为，“搭便车”可以解释上基本制度结构的稳定性，在许多情形下，即使现行制度的缺陷已经暴露无遗，但仍然能够持续很久，主要原因就是人们不愿意自己去承担制度创新的成本，而希望由他人承担创新成本，自己坐享其成。目前，我国地方政府主动供给制度的积极性下降就是如此，这也是长三角地区经济一体化进程缓慢的重要原因之一。
在磋商机制有效发挥作用的基础上，政府间可以通过多种形式进行合作，从而实现制度供给。从发达国家和地区的经验来看，政府间合作一般有三种主要形式：一是基于项目建设的合作形式；二是基于市场机制的合作形式；三是基于非政府组织的合作形式。基于项目建设的合作形式是指针对跨区域的共同问题，如高速公路建设、水资源分配与管理、新能源开发与应用、环境保护问题等，由具有共同利益的地方政府采取协商一致的方法来解决；基于市场机制的合作形式是针对跨区域地方政府共同关注的问题，如公用事业建设问题、公共卫生问题、公共安全问题等，通过政府间服务合同、联合服务协定、政府间服务转移等形式，向私人公司、非政府组织、非营利组织等购买服务的方式来解决；基于非政府组织的合作形式，是指在跨区域地方政府之间，建立跨区域政府合作组织，如都市联盟、城市联合体、地区协调委员会，但这种跨区域政府合作组织的性质是非政府的，其主要特征是合作组织成员的协商一致。在跨区域政府合作组织中，各个成员地位平等，定期开展活动，彼此就相关活动、议案和地区性事务进行交流、协商和讨论，作出决策，并提出战略性建议。
（2）磋商机制与制度竞争。改革开放以来，随着中央政府若干制度安排权利的下放，各地方政府的自主权利不断扩大，从而在制度选择上就具有了多种可能选择的制度组合。各地方政府为了促进本地社会经济利益最大化，不但总是设计和选择能够促进本地区社会经济的制度，而且总是设计和选择能够使本地区与其他地区的竞争处于优势地位的制度，其他地区当然也按照这个逻辑来设计和安排制度，这样势必导致地区之间在制度选择和安排上的竞争，甚至可能使各地方政府陷入“囚徒困境”，加剧了低水平重复建设和地方保护主义，最终阻碍了长三角地区经济一体化进程。
制度竞争是地方政府追求本地社会经济利益最大化的必然结果。在磋商机制有效发挥作用的条件下，地区间制度竞争可以成为一种良性的竞争，从而为未来制度安排提供积累知识，或者为未来制度变迁培养内生需求。一方面，制度竞争的实质是地方政府为了抢占市场、争夺资源、吸引人才或出于政绩的考虑，而竞相出台各项政策措施，以保护本地市场、资源和人才。如果对这种制度竞争不加以引导，就会使长三角地区经济发展付出极高的代价。因此，必须在地方政府进行有效磋商的基础上，建立一个区域共同市场和逐步协调地方政府的经济政策，推动区域共同市场内部经济活动的协调发展，推动一个持续的和平衡的经济增长，推动在区域共同市场联合基础上的地区之间的密切关系的建立。另一方面，在我国现有的行政管理体制下，尽管各地方政府的自主权利不断扩大，但是，地方政府毕竟只是中央政府的分支机构，中央政府与地方政府之间不存在权力分立问题，地方政府的权力只能来自中央政府的授予，在总体上必须接受中央政府对它的种种监督和控制。但中央政府在出台政策措施的过程中，仍然需要获得来自地方政府的各种信息和知识，否则很难作出的制度选择和安排。这就需要地方政府通过有效磋商，进行信息和知识的交流和共享，这样既可以在地方政府之间形成良性的互动关系，也可以对中央政府形成共同的制度需求。
（3）磋商机制与制度变迁。制度变迁在某种意义上讲是一个制度供给与制度需求相互作用的过程。林毅夫认为存在两种类型的制度变迁：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获得机会时自发倡导、组织和实行；强制性制度变迁是由政府命令和引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会引起；强制性制度变迁可以纯粹因在不同利益主体之间对现有收入进行再分配而发生。
在制度不均衡时，制度变迁过程最大的可能是从一个制度安排开始，并只能是渐渐地传到其他制度安排上去。对长三角地区而言，它将从抓住获利机会的制度安排创新中得到好处。然而，这种创新是否会发生却取决于个别创新者的预期收益和费用。如果没有潜在制度收益，地方政府就不会出台新的制度或者优化原有的制度结构。因此，在许多情况下，强制性制度变迁更能发挥作用。强制性制度变迁并不是建立在一致同意基础之上的。当然，地方政府也可能通过各种方法“修正”上级的意愿制度供给，并使这种制度更适合自己实现利益最大化原则。另外，由于各区域非正式规则日益增多，导致地区经济一体化进程中所要求的制度变迁的成本不断提高。因此，长三角地区经济一体化制度建设不可能通过依靠诱致性制度变迁来实现，而必须发挥地方政府在强制性制度变迁中的作用。事实上，对长三角地区经济发展而言，地方政府的作用是十分重要而又无可替代的。正如刘易斯所认为的：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”这就要求地方政府必须在建立有效的磋商机制的基础上，加强程序制度的建设，以促进更有效率的实质制度的生成，最终更好地推动地区经济一体化进程中的制度变迁。
：
1．陈国权等．论长江三角洲一体化进程中的地方政府间关系．江海学刊，2004，（5）．
2．马斌．长三角一体化与区域政府合作机制构建．Forward Position in Economics，Oct．2004．
3．刘志彪．协调竞争规则：长三角地区经济一体化的基石．南京学院学报，2002，（4）．
4．唐亚林．长三角城市政府合作体制反思．探索与争鸣，2005，（1）．
5．王玉清等．从竞合角度看两大三角洲的区域经济整合．经济理论与经济管理，2004，（4）．
