东盟对华政策和中国—东盟关系的发展
[关键词]东盟，对华政策，中国-东盟关系
东盟与中国的关系和相应的对华政策，深受历史、地域关系和中国正在和平崛起的现实影响，而东南亚自身也有其共同性、多样性和复杂性。因此，考察东盟对华关系和政策，要充分考虑到中国与东南亚国家关系的特点，更要放在东盟发展的总体趋势和主要特点的大背景下。中国-东南亚关系的三个层面和当代东南亚发展的趋势和特点
中国与东南亚关系，实际上包括了三个层面。一是作为一个整体、一个组织，即作为东南亚十国统一组织的东盟，其核心是老东盟六国，但新成员国尤其是越南的地位和作用在逐渐增强。二是“一江、一海”两大板块，即中南半岛的缅、泰、柬、老、越组成的“大陆东南亚”或湄公河流域国家和马来群岛的文莱、菲律宾、印尼、马来西亚和新加坡组成的“海岛东南亚”，这两大版块中尽管各自的对华关系与政策不同，甚至有一些特殊的因素 (如新、马的华人)，但在同一版块中的国家在对华的地缘和历史、文化联系等方面有更多的共同之处。正如研究中国与东南亚关系史的专家马丁·斯图丘特·福克斯所指出的，从历史上看，大陆东南亚国家与中国的联系更为紧密，海洋东南亚与中国的联系则较为不发展。第三个层面是东南亚十国(暂不包括东帝汶)。一个最显著特点就是它的多样性和差异性。东南亚十国在政治、、文化等方面及其与中国的关系上，都有其特殊性，对华关系和对华政策的实质性内容，更多地表现和落实在双边关系层面上。
进入21世纪以来，东南亚的发展呈现出以下几个方面新的特点。
(1)东盟加快了一体化进程，但多样化仍是其显著特点。作为中、小国家和中小国家组成的区域性组织，为避免在当代世界全球化、区域化进程中以及与大国的关系中被边缘化和处于不利的地位，东盟加快了推进区域一体化的进程。2003年10月在印尼巴厘岛举行的第9届东盟首脑会议达成《巴厘协定Ⅱ》，提出到2020年实现东盟在安全、经济和社会—文化三个方面的一体化，建成类似欧盟的“东盟共同体”。2006年7月在马来西亚首都吉隆坡举行的第39届东盟外长会议，又着重讨论了把实现“东盟共同体”的预定时间提前到2015年的问题。同时，东盟已组成了专门小组，起草《东盟宪章》。但是，从东南亚各国的现状看，无论在政治、经济、文化等方面看，都存在着很大的差异，这些方面的差异到2015年甚至2020年，也不会有显著的变化，因此，“多样性”仍然是东南亚的一个突出的特点。而“第二巴厘协议”对于一体化的陈述，基本上也还是意向性的，其政策还有待于充实、完善。
(2)经济恢复和发展势头良好，但结构性矛盾仍然存在。经济技术水平从总体上看，仍处于较低水平，经济上的脆弱性和对外依赖性强，发展不平衡突出。2004年、2005年东盟经济增长连续两年高于5%，2006年也将保持在5%以上；2005年吸引的外资超过300亿美元，是1997年危机以来的最好水平。但东盟经济发展中的上述结构性问题和矛盾仍然存在。东盟作为一个整体和东盟各国对外的经济联系和合作规模和重要性，仍要高于东盟内部和各国之间。
(3)社会—文化一体化进程开始，但文化多样性突出。在一个多元文化—宗教突出的地区如何建设社会—文化一体化，尤其是文化一体化，对东盟来说是一个艰巨的任务。从现实的进展看，这方面的一体化主要在社会方面，尤其是公共卫生(如对付艾滋病等)和人力资源方面的合作。
(4)政局和安全形势总体上稳定，但不稳定的因素不容忽视。政治上，主要是泰、马、菲、印尼等国在从威权政治向民主政治过渡中的问题，较为突出的是2006年9月泰国发生的军人政变和它对泰国和东南亚其他一些国家的影响。此外，恐怖主义活动及其威胁，一些国家较为严重的分离问题和宗教、种族冲突，也在不同程度影响东南亚地区的稳定和安全。
(5)在对外战略上，东盟继续推行“大国平衡”战略和多边外交，其取向是以东盟利益为核心的地区主义和现实主义基础上的多边主义。1997年以来与中国关系实现了从互信到建立“战略合作伙伴”关系的飞跃，在东亚合作中发挥了主导作用。但2002年以后，日、美、印度明显加强了与东盟的关系和合作，东盟与欧盟和澳大利亚的关系也有新的发展。
与其他国家与东南亚国家的关系相比，中国与东南亚国家的关系明显地具有它的特点。
从历史角度看，中国与东南亚有着悠久而又复杂的关系，与不同国家、以及对半岛和海岛这两大块的关系也有所不同，这对东南亚历史(包括政治、经济、民族发展)和文化产生了多方面的影响。而对历史上中国对东南亚关系，各方的认识和学术上的解读也不同。这是与世界上任何一个国家包括印度与东南亚的关系及其影响都不同的。
从地域角度看，中国是毗邻东南亚的最大的国家，也是陆地共同边界线最长和海域相交面最大的国家。东南亚与中国山水相连，半岛上几条大河都发源于中国。这种地理的和地域战略关系的密切性，也是世界上其他国家所没有的。
从当代的发展及其影响看，中国是一个正在崛起的发展中大国。由于中国崛起是真正意义上的“大国崛起”，作为中国周边深受中国影响与中国有密切的关系的中、小国家，从其自身利益出发，它们都希望中国的和平发展给它们带来更多的机遇、更多的利好，有利于东南亚的和平、稳定和发展。历史上中国与东南亚国家关系以友好为主流，最重要的原因是中国对东南亚各国带来了利好。中国-东南亚互动呈现了“共荣同命”的关系。当代中国政府高举和平与发展的旗帜，以“周边为首要”的外交战略和“睦邻、安邻、富邻”与东南亚各国加强友好合作的周边外交政策，重视东盟并支持东盟在维护地区和平、稳定和发展以及在东亚合作中发挥积极作用的政策，都完全符合东盟和东南亚各国的利益，也符合中国的利益，卓有成效地促进了双边友好关系和发展。正因为如此，中国-东南亚关系的三个层面出现了新的互动。中国与东南亚关系现在已处于历史上最好的时期，与东盟建立了和平与繁荣的战略伙伴关系。这也可以说是当代中国与东南亚关系的一个最重要的特点。
当然，从学术研究的角度，中国—东盟关系发展还有许多的问题需要探讨，既需要从中国对东盟的视角，也需要从东盟对中国的角度看待双边关系的现状和未来。核心的问题是如何进一步推进中国—东盟的战略伙伴关系，如何完善、深化、细化。
作为一个整体和区域组织的东盟与中国的关系和对华政策
组成东盟的东南亚十国在政治、经济、历史、文化方面存在着很大的差异性和多样性，与中国的关系、对中国的认识和对华政策也有不同之处。东盟作为东南亚的区域性组织，其历史只有近40年，它接纳越南(1995)、缅甸和老挝(1997)、柬埔寨(1999)入盟，则还是近十年的事。东盟作为一个区域性组织，它的一体化程度还是不高的，其对华政策只是东南亚各国对华政策共识部分和对华关系共同性的体现。而且，由于东盟组织的上述历史特点和新老成员国的不同特点，其对华政策也更多地体现了东盟老成员国尤其是新、马、印尼、泰国、菲律宾等国的意向。这些国家的智囊团尤其是“战略与政策研究所”等研究机构在设计东盟的战略及其对华政策方面起了重要作用。在中国与东盟在2002年11月签署《中国—东盟全面经济合作框架协议》和2003年10月决定加入《东南亚友好合作条约》后，新加坡《联合早报》在一篇题为《亚细安和中国关系所发展》的社论中指出，“我们注意到，与中国长期以来的主动性相比，亚细安(东盟)作为一个整体，至今还没有一套清晰的对华政策”。东盟之所以没有一套清晰的对华政策，与上述中国与东南亚关系的特点以及东南亚国家的多样性有关，甚至与东盟外交的表达方式有关。这就使人们感到它还难以如同一个国家或一个紧密型的区域组织那样有一套明晰的对外政策。
但是，从近几年东盟与东南亚各国领导人的言论、东盟智囊对中国—东盟关系的分析和建议，尤其是从东盟与中国关系的发展和所取得的进展等方面分析，仍然可以看出东盟对华政策的基本的方面。
从东盟的角度看，东盟国家对中国关系和相关政策，包含在它的多层平衡战略之中。东盟的这种战略，被有的学者以当代国际关系中对华政策的语言，概括为“综合性的接触”、“全方位的接触”。菲律宾学者艾林提出的六项主张比较全面反映了东盟国家“全面接触”中国的战略思想：①东南亚国家要学会把中国看作是一个巨大的机遇而不仅仅是潜在的威胁；②亚太地区需要建立一种真正的平衡，这不是一种传统意义上的势力均衡，而是保持现实相互依存中的合法利益的平衡；③必须对中国进行综合全面的接触，不仅是军事上的，而且是外交、政治、经济、功能上的，社会、文化交流各个层面的；④中国的“大国”情绪、“中原王朝”观念必须被压制，当然，随着中国实力的增强，中国有意或者无意都会给邻国造成敏感的影响；⑤中国发展成为一个它的邻国与潜在对手的安全与繁荣的保障，将对所有的国家都是有利的；⑥冷战后的国际秩序的安排必须包括中国，但不必围绕着中国旋转。
当然，作为东盟的对华政策，与其对华战略思想是有区别的。战略思想带有全局性和导向性，而东盟的对华政策体现了东盟在对华关系的行动准则，具有更为实际的内容。近期东盟对华政策的主要内容可以概括为以下几个方面：
(1)在大国平衡的框架内，全面接触或全面发展对华关系，是东盟对华政策在其对外政策全局中的基本定位。也就是说，东盟在发展与中国的战略伙伴关系的同时，将继续加强同其他大国，尤其是美国和日本的关系。这也意味着美国和日本同东盟的关系，仍是影响和制约东盟对华关系和政策的最重要的因素，而东盟则力图以大国平衡作为手段，防范和制衡中国崛起给其可能带来的不利方面，谋求其经济和其他方面的战略利益。
作为“大国平衡”战略的设计者和先行者，新加坡领导人的看法，最能反映东盟在大国平衡框架内发展对华关系的政策。2005年10月下旬，新加坡总理李显龙访华期间在中共中央党校发表题为“中国在新亚洲的和平发展”的演讲中说：“中国的崛起是当代最重大的事件。世界各国要如何应对中国崛起所带来的全新局面，是一大挑战。东盟国家作为一个整体，是亚洲重要的一部分。东盟国家很乐意跟中国建立更密切的关系，但是，它们也想同其他伙伴国加强关系。东盟正与印度进行自由贸易协作的谈判。也正在巩固跟美国、日本和欧盟的长久联系。东盟国家不想完全依赖中国，它们要跟中美日三国维持友好关系，而不愿在任何中美或中日纠纷中，被逼偏袒或靠向任何一方。这是东盟倡议建立一个开放的区域合作框架的原因。”他解释说，“从战略的角度来看，如果亚洲具有一个开放的框架，可以让美国、欧盟以及其他国家参与，这对中国也有利，因为这有助于稳定中国跟其他大国的关系。相反的，如果这个世界分裂成排他的国家集团，或互相对立的势力范围，对抗、互相敌视、甚至冲突的局面将是难以避免的。”
新加坡外交部长杨荣文对在大国平衡战略框架下发展对华关系的看法，则直白得多了。他说“我们必须适应中国经济的发展，它正在改变全球的景观。中国经济增长将给东南亚带来繁荣，一如历史上中国的强大和贸易繁荣带给我们的好处。但是，我们必须发挥东南亚自身的优势，这里不仅有丰富的资源、不同的气候和地理环境，而且拥有历来就向国际贸易和投资开放的文化。我们不是任何大国的潜在的竞争对手。然而，只有我们在经济上相互融通、在政治上更加协调，我们才能充分利用这些优势。与所有的主要大国保持良好关系，让每个大国都从我们的发展和繁荣中受益。……在所有领域，我们都必须从战略的高度来思考并采取行动，这样东南亚才能成为中国与印度之间的主要缓冲区。这是我们的历史定位，而且这还将是我们的未来。”新加坡国防与战略研究所副所长阿米塔夫·阿查里雅更是公开主张，对中国持续增强的影响保持警惕。他说，对中国“保持警惕并非不正常。我们还没有看到中国在政治上发生巨变。我们看到的只是中国致力于多边主义，仅此而已。”这倒是很能反映出东盟一些国家在多边框架中对华政策的真实想法。
(2)以发展对华经济关系为主，以维护东盟的权益为核心，从发展对华关系、从中国的和平发展中最大程度地获取政治、经济利益，是东盟对华政策的核心内容和主要目的。东盟对华政策的重要谋士许通美(新加坡前驻美国大使)和塞维利诺(东盟前秘书长)直言不讳地指出“中国和东盟的关系对双方都是至关重要的。对东盟的来说，同中国的友好关系可以使东南亚国家从中国经济中获益，也是东盟通过联合东南亚、东北亚、南亚、澳洲和纽西兰(新西兰)的经济体，建立一个东亚共同体的重大策略的必要组成部分。”
事实上，近几年东盟也确实从发展对华关系中获得了很大的利益。在经济上，东盟与中国的贸易连年高速增长，东盟中较发达的国家对华贸易的总额和顺差增大，新东盟成员国则享有中方给予的较多优惠，这些对外贸依存度很高的东盟经济的发展明显带来了利好。中国与东盟关系的发展，也增强了东盟在国际尤其是东亚事务中的地位和影响。2002年的中国与东盟达成十年内建立自由贸易区的协议后，东盟的其他的对话伙伴国如日本、美国、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等，都纷纷着手与东盟建立更紧密的经贸关系，这使东盟对外谈判筹码陡然增加，并且在亚太地区形成了以东盟为核心的新一波经贸合作浪潮。2003年10月，东盟和日本在巴厘岛签订了《全面经济合作框架协议》，与印度签署了《全面经济伙伴框架书》。在中国和东盟签署了《东南亚友好合作条约》之后，印度也签署这项条约，并且与东盟发表了合作打击国际恐怖主义的《联合宣言》。2003年12月，日本也正式加入《东南亚友好合作条约》，双方还签署了“面向新世纪的日本与东盟伙伴关系”的《东京宣言》。
不难看出，东盟的地区合作战略很大程度上得益于来自中国的支持。中国在东亚地区合作中维护了东盟的主导权。中国是第一个与东盟谈判共建自贸区、第一个加入《东南亚友好合作条约》的大国，也是第一个与东盟确定发展战略伙伴关系的大国。正是中国的积极带动，促使其他大国与东盟的更为紧密的关系，从而使东盟的地区合作战略目标得以实现，国际地位得到进一步的提高。
因此，可以说东盟通过全面发展与中国的关系，在多方面实现了其利益和目标。
(3)把对华政策与促进东盟一体化挂钩，把中国支持东盟一体化进程作为中国—东盟合作的重要内容，是东盟对华政策的一个重要考虑甚至重要方面。其目的是努力消除多样性和发展不平衡，以消除和减弱离心倾向，增强综合实力，巩固和加强东盟对华政策的内部基础。
冷战结束以来，东盟推行的大国平衡外交以及对华全面接触(友好)的政策，确实取得了很大的成功，使得东盟不仅在发展对华友好合作中获得了巨大的利益，而且在东亚地区合作中发挥了主导作用。有的学者甚至认为，小国组成的东盟“成为亚洲新权力中心”，“这未尝不是国家求兴旺的一种可取之道”。
但是，东盟的观察家们和政治家们已经感到，作为差异性和多样化突出的十个国家的合作组织，东盟在东亚合作中的“导航员”角色，并不表示东盟具有多大的实质功能。其实，“正是因为东盟组织的松散，并且不对任何一国构成威胁，所以各国姑且让东盟坐上导航的位子”。可以说，“东盟的导航员的角色只是一个没有多大权力和意志的中心”。而且，“对东盟来说，中印的崛起带来的是未知，没有人能肯定由中国或印度主导的亚洲会是个什么模样，所以以中印为主导的区域组织都可能引起忧虑”。因此，东盟“要发挥更大的效用，需要的是内部的自强，而不是仅作为汇集各国对话的中心点。新加坡外长杨荣文在2006年7月28日的东盟外长会议上说，“我们当前最重要的是专注于内部的建构。我们要扮演任何国际角色之前，必须先有实力。不管怎样，我们也要对自身的相对实力和局限有所意识。我们不是一个国家或主要的势力，我们的优势也是我们的弱点。”并且要求各方包括中国方面把支持东盟一体化作为双方合作的重要内容。
因此，东盟近几年来加快了推进东南亚一体化的进程并要求中国支持这一进程。
2003年10月的第9次东盟首脑会议发表了《东盟协定宣言Ⅱ》(即《巴厘协定Ⅱ》)。按照这一协定，东盟将致力于在2020年之前把东南亚建设成经济、社会文化和安全共同体。2005年东盟首脑会议上，新加坡总理李显龙和泰国首相他信呼吁东盟提前在2015年建立经济共同体，并决定成立东盟名人小组起草《东盟宪章》，以加强东盟的基础，建立更为有力的机构和组织认同。2006年7月的东盟外长会议上，又责成“东盟名人小组”在2007年拿出《东盟宪章》草案，并决定于2015年之前实现东盟的三个共同体。新加坡外长杨荣文说，他已感觉到提前一体化的“强大政治意愿”，尤其是在具体的经济层面。2005年1月，东盟秘书长王景荣在《中国—东盟关系欲再上层楼》的文章中提出，东盟与中国合作的第三个方面的重要内容，就是中国“支持东盟一体化进程。”
东盟与关系的两个大板块：半岛与海岛
东盟与中国的关系，无论从和现状看，都存在着两大板块，即中南半岛(或湄公河流域)和海岛国家(新加坡、马来西亚、菲律宾和印尼两大海洋国家以及文莱)。
从历史和地域上看，中南半岛五国与中国的关系要更为紧密。从现状看，中南半岛五国与中国的合作已经有了较海岛五国更为健全的合作机制，即大湄公河次区域(GMS)合作。该合作机制自1992年起开始，现已形成较为全面的合作机制。其合作范围包括大湄公河流域的柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南五国和中国云南和广西，涉及有、能源、电讯、环境、、人力资源开发、贸易与投资、禁毒、卫生健康等合作领域。该合作机制分为三个层次，最高层次是各国领导人会议，从2002年开始每三年一次；其二是部长级会议，自1992年起每年一次，至今已举行过13次；其三是司局级高官会议和各领域的(交通、能源、电讯)和工作组会议(环境、旅游、贸易与投资)，每年分别举行会议，并向部长会议报告。在该项合作中，亚行在1998年就提出了三条南北走向(即昆明—河内、昆明—曼谷、昆明—景德勒—仰光)的走廊，目前昆曼、昆河经济走廊建设正在顺利推进，而越南方面在2004年又主动提出了与中国方面加强合作，建设“两廊一圈”(昆明—河内、南宁—河内经济走廊和北部湾经济圈)。这三条南北经济走廊和“两廊一圈”建设，无疑将更加密切中国与中南半岛五国的关系。从长远看，这对中国的南向合作战略将产生重大的影响。
反观东南亚海岛五国，虽然水平远远高于半岛国家，与中国经贸合作的规模也要远远大于中南半岛五国，但机制性的合作则相对欠缺，并没有类似于GMS那样的合作机制。而海岛国家在上和文化上与中国的差异较半岛国家更大，在南海问题上与中国矛盾更多，对中国的防范心理和疑忌也更重。如何推进东南亚海岛国家与中国的合作关系，可能是中国与东盟关系，也是东盟对华政策面临的一个重要问题。2006年7月19—20日在广西南宁举行的“环北部湾经济合作论坛”上(本次论坛由中华人民共和国国务院西部开发领导小组办公室、财政部、人民银行、国务院发展研究中心、人民日报社、亚洲开发银行和广西壮族自治区人民政府共同主办。会议主办方提出了扩大“北部湾经济圈”的范围，以两广(尤其是广西的北部湾沿海地区)和海南为中国方面参与的前沿，促进中国、越南、新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚7国在环北部湾区域围绕资源开发、产业协作等领域开展合作交流，并积极推动在国家及省区政府层面形成中国—东盟自由贸易区框架下“环北部湾合作委员会”的次区域合作机制，为中国—东盟自由贸易区的推进注入新的元素。出席会议开幕式并讲话的全国人大副委员长蒋正华和各主办单位领导对此建议都给予肯定。泛北部湾经济合作是否可行?中越和东南亚海岛国家是否可能就共建“泛北部湾经济圈”进行磋商，达成共设?如果可行，对东盟尤其是东盟海岛国家及其对华政策会产生什么样的影响?这些问题都值得研究。
东盟各国对华政策的差异性和共同性
东盟虽然强调以一致的声音对外，但是东盟十国并没有一个统一的对华政策。东盟十个成员国各方面的差异都很大，与中国的关系也不尽相同。这种差异必然反映在外交上，对中国的政策上。他们都以本国的国家利益和本国国内需要为基本出发点，来制定本国的对华政策。各国的政策及其与中国的双边关系往往具有更为实质、更为具体的内容。不过，作为东南亚的国家，在冷战后的国际环境下，各国在外交战略和政策上也有共同性，即实行对华友好的政策，都在推行多边外交，并且在不同程度上搞“大国平衡”，即使是现在与中国关系十分密切并且仍处于困境中的缅甸也不例外。
1989年以来，中缅关系进入了两国建立以来“最为密切的时期”。但是，在缅甸国外从事研究工作的缅甸学者丁貌貌丹认为，一旦国内的政治困局消除，缅甸军政府与以昂山素季为首的反对派通过谈判达成和解，缅甸军可能恢复与西方的关系。缅甸强调独立自主和它引以为傲的独特的文化以及缅甸民族主义，也都使它不可能在与中国的关系方面走得更远。中国-东南亚关系史研究专家马丁·斯图拉特·福克斯认为，缅甸的对华政府实质上是“机会主义的现实主义”。目前限于条件特别是由于西方的制裁，缅甸外交上的平衡政策主要是在中国、印度与东盟之间展开。一旦国内政治问题解决，欧、美也势必成为缅甸大国平衡外交的重要对象。
改革开放以来，特别是1995年以来，越南在外交上执行的是全方位、多样化的外交政策，力图同世界各国建立友好合作关系。在实际的外交工作中，越南政府还是把与大国、邻国、传统上友好的国家的外交放在优先发展的地位，而只有中国是这样的国家。因此，越南党和政府高度重视与中国发展友好关系。但越南也希望与世界上的所有大国建立一种均衡的外交关系，最大程度地体现越南外交的自主性。2005年6月，潘文凯总理在访问美国前接受美国《华盛顿邮报》记者的专访时，阐述了越南的大国平衡外交：“越南正在扩大与美国的合作，但中国是我们的邻居，我们希望学习中国改革开放的成功经验。我们既需要同中国的睦邻友好关系，也需要与美国的亲密伙伴关系。”由于地域政治、对华合作的经济利益和意识形态的因素，越南与中国关系密切，今后可能会更加接近中国。但是，中国和越南的关系中也存在一些问题。总的来说，支配越南对外政策的主要因素是民族和国家的利益。因此，越南推进对华关系的同时，也会全面考虑其与东盟、美国及日本的关系，更何况中越之间还存在南海问题。
至于印尼与中国的关系就受到更为复杂的因素的影响。从近期来看，尚未完全摆脱危机带来的困境并面临诸多问题的印尼愿意积极地与中国发展关系，以尽快实现经济复苏和恢复元气。1999年以来两国关系明显升温，2005年4月25日双方签订了《关于建立战略伙伴关系的联合宣言》。但从长远来看，印尼如何看待中国在东南亚的影响是影响双边关系的一个因素。这一方面是印尼在东南亚传统的大国地位和以穆斯林为居民主体的特殊国情，二是中国、印尼关系的恢复和发展尚没有改变在印尼的政治精英和军界精英中一些人对中国的猜疑和不信任情绪。此外，还有历史的和意识形态方面的原因。印尼部2006年恢复了教科书中关于印尼共产党卷入“9·30”事件的论述(而在梅加瓦蒂为总统时曾删除了这些内容)就是一例。因此，国外有的学者认为“印尼不可能被描述为一个中国接触的热心拥护者”，至少是在经济以外的领域。但是，我认为现实的利益和要求对印度尼西亚对华关系会产生更大的积极影响。
东盟对华政策和中国—东盟关系展望
从近期看，东盟的对华全面接触和发展战略伙伴关系的政策不会有大的调整。东盟和中国将根据2003年10月签署的《建立和平与繁荣的战略伙伴关系》的联合宣言，朝着深化双边战略伙伴关系的方向发展。按照东盟现任秘书长王景荣的看法，东盟与中国的合作，主要将在政治及安全合作(包括中国签署《东南亚无核区条约》、双方按《南海各方行为宣言》处理南海问题、加强联系和沟通、东盟坚持“一中”原则等)、拓展经贸合作空间(包括实施双方已签署的《中国—东盟全面经济合作框架协议》，拓展中国对东盟投资空间等)、支持东盟一体化进程和积极推进“东盟10+3进程”这四个领域展开。
近期东盟的对华政策包括东盟作为一个整体和东南亚各国的对华政策不会有大的调整，其根本的原因是实践已经证明与中国发展全面的友好合作关系符合东盟的利益，而且给东盟国家带来了发展机遇和切实的利益。另一方面，这是由东南亚的现状所决定的。多样性和不平衡性还是东南亚现状的一个显著特点。多样化的东南亚现在还面临多种多样的问题。东盟一些国家(如菲律宾、泰国甚至马来西亚)领导人面临的内部矛盾甚至挑战加剧，政局稳定存在隐患。东南亚经济虽有恢复和发展，但其脆弱性和对外依赖性尤其是对西方和日本的依赖性依然。东盟新一代领导人还没有如同李光耀、苏哈托、马哈蒂尔等老一代领导人那样的威望、个人魅力和私人关系。东盟也尚未形成较好的协调机制。东盟一体化包括作为一体化基础和首要内容的经济一体化建设进展并不尽如人意，纸上成果多于实际成效。东盟近几年外交上取得的最大的进展和收获，东盟在国际上的最引人注目之处，还是在实施大国平衡战略和主导东亚合作方面，尤其是在全面接触和发展与中国的关系方面。现在东盟各国执政的领导人，对中国有越来越清醒的较全面的认识，尽管对中国崛起对东南亚的影响不无疑虑，但从总体上看对华的态度是友好积极的。在这样的形势下，东盟对华政策不会有什么大的变化。东盟仍将推行积极发展同中国的全面接触和友好关系的政策，强化和深化同中国在各领域的战略伙伴关系，尤其重视经济方面的合作和中国对东盟一体化的支持。东盟方面的专家对此已提出一些具体建议：
·加快东盟-中国自由贸易区的谈判，在服务业和投资方面尽快达成协议，并加强在基础设施、通讯、农业和能源方面的合作；
·在北京设立一个东盟——中国中心，促进贸易、投资、旅游业、教育和文化方面的合作；
·加强在航运安全、防止贩毒、防恐、跨国界犯罪和赈灾方面的合作；
·成立一个东盟—小国基金会，并推出一项奖学金计划，促进杰出的研究生、博士后研究生、学者间的交流；
·加强环保方面的合作，尤其是强调善用天然资源、减少空气污染和更好的城镇管理。 从更长时期的发展看，东盟与中国的关系及政策走向主要取决于以下因素：
(1)东盟与中国的战略伙伴关系的发展：双方如何展开新的互动，从政治经济社会文化等方面全面推进合作。
1997年金融危机以来，在东盟与诸大国的关系和互动中，与中国的互动最为活跃，关系的改善与提升最为突出。这在总体上是双方互动的结果，但在很大程度上也是由于中国方面在“以邻为伴，与邻为善”方针的指导下，采取安邻、睦邻和富邻政策，积极、主动地推进与东盟发展友好关系的政策。
相对而言，东盟虽然明确厂要与中国发展战略伙伴关系，但其对华政策还有待进一步明晰。另一方面，中国—东盟关系仍然面临一些复杂的甚至消极的因素：面对中国崛起，东盟一些国家心态复杂，怀有不同程度的疑虑；中国与东盟的战略价值取向并非完全吻合，在一些敏感的领域存在争议，和平解决南海问题还有一个过程；台海问题仍影响中国与东南亚国家关系；双方经济贸易方面的竞争面也较大。此外，还有各国的华人政策、历史问题、文化上隔阂以及资源与环境问题，对东盟及东盟各国具体的对华政策都有不同程度的影响。
因此，在今后15年中，双方战略伙伴关系的深化和强化，有待于双方展开新的互动，进一步调动和发挥积极因素，克服和消除消积因素；作为崛起中的大国，中国在双边关系互动中仍需主动、积极。周恩来总理在1956年中缅边民大会中谈到中缅关系时就英明地指出，在中缅从方关系中，中方作为大国要主动一些，现在的中国-东盟关系互动中仍要小同方更主动一些。中国的主动和主导有利于视情况变化而推出其政策的东盟在双方关系的新的互动中明晰具对华政策。当然，更为根本的是能否在新的互动中实现双方较高程度的甚至深度的融合，在于双边中国与东盟多边(中国与东南亚各国)的战略朝向能否越来越一致，“增信、释疑”是必要的和重要的，但并不能从深层次解决双方的深度融合问题。
(2)东盟本身的发展和一体化进程对其对华政策的影响。
东盟一体化基于其自身利益也有对外政策包括对华政策的考虑，对中国影响也是双重的。它一方面有利于从整体上推进对华关系，另一方面也会影响各国对华的双边关系。
东盟之所以难以形成一个统一而又明晰的对华政策，在很大程度上也是山于东盟十国的多样性和发展的不平衡性。东盟虽然提出了要在2020年前(现在已提前到在2015年)实现经济、社会和文化以及安全三个方面的共同体，但能否实现，能在多大程度上取得实质性的进展，还有待观察。从1997年以来的发展看，尽管东盟已把缩小新老东盟国家的差距作为发展战略，但除—厂越南主要是其本身革新开放尤其是对外开放方面取得的巨大成效从而缩小了同菲律宾、印度尼西亚的差距，缅、老、柬三国与老东盟国家尤其是新、马、泰的差距并没有缩小，而东盟2006年的外长会议已表示它对棘手的“缅甸问题”已束手无策。此外，东盟一体化还面临其他一些重大问题，如伊斯兰教的新发展变化尤其是激进伊斯兰教的影响、族群际关系尤其是华人—马来人关系问题(最近新、马之间发生了“族群边缘化”竞争)、泰国军人政变对东南亚政局发展的影响以及东盟主导力量的重新组合等。因此，东盟要在今后的8～9年间实现建成三个方面的共同体，难度很大。因此，东盟的一体化这一因素对东盟组织和东盟各个国家的对外政策和对华关系不会有不利的影响。
(3)东盟与美、日、印等国关系的发展和“大国平衡”战略的调整。
尽管“大国平衡”是东盟的既定战略，但近十年中在诸大国与东盟的关系中，中国可以说是“出人头地”的。美、日等国出于各种原因，采取“静观其变”的态度。在1997年以来的近十年间尤其是在1997—2002年间，日本由于其国内政策调整以及金融危机后与东南亚在经济上摩擦和不协调，它与东南亚的关系一度陷于较为冷漠和停滞；而冷战后东南亚在美国全球战略中的地位的下降以及近几年更多地把注意力集中于“反恐”和中东问题，也影响了美国全面发展与东南亚的关系，以至美国官方也承认，它与东南亚关系的发展已经落后于中国。
但是，其他大国对中国与东南亚关系的发展也在作出反应。2002年以后，日、美等国对东南亚的政策先后作了重大调整。日本明显地改善了与东盟的关系，加强了双边合作。而且，日本影响东南亚，有明显的抗衡中国的一面。日本《产经新闻》2006年1月发表京都大学名誉教授市村真一的文章认为，“日本对东南亚关系比中国重要”。他呼吁日本政府不应过于在意中国、韩国的反对声音，拉拢东南亚才是外交上策。他说这是因为：第一，东南亚具有战略地位，是欧洲、中东以及东亚的海上运输要冲；第二，东南亚是中国文化和日本文明的交接地，从东南亚拥有的多样化文化经验中，可探索民族、宗教融合的途径。事实上，日本与东南亚的经济关系基础深厚，互补性强，近几年来，随着日本与东南亚关系尤其是经济合作的加强，日本在东南亚国家的影响力也在恢复和增强。
美国意识到在与东南亚的关系方面滞后于中国后，近年来明显加快了改善与发展与东盟关系的步伐。美国与东盟在经过四个月的磋商后，在2005年11月发表联合意愿声明，强调一致的合作立场。这份意愿声明表明，美国与东盟双方未来将在政治、安全、经济、社会及发展等领域建立起全面的合作关系。2006年5月2日到访新加坡的美国主管东亚事务的助理国务卿希尔在新加坡国立大学李光耀公共政策学院上发表演讲时强调，美国的东南亚政策不变，美国会继续积极参与东南亚事务，在经济、政治和军事层面上，同东南亚国家维持长期的紧密关系。他说，美国和东南亚国家的关系是“非常特别的”。2006年7月27日，在经过七个月的秘密磋商后，由东盟成员国外交部长与美国国务卿赖斯签署了《落实东盟—美国增进伙伴关系行动方案框架文件》(Framework Document for the Plan of Action to Implement the ASEAN—US Enhanced Partnership)，这是一份全面增进东盟与美国政治、经济及社会关系的合作框架文件。由于双方都很重视促进双边的贸易与投资合作，一般认为签署这个合作框架的重要目标之一是落实东盟-美国自由贸易协定。
此外，双方在这一行动方案之下也将探讨其他具体的合作，如召开东盟—美国首脑峰会、签订与科技合作协定以及设立研究东盟与美国关系的奖学金，从而进一步深化及拓展双边关系。在经济上，东盟累计已吸引了总额约达880亿美元的美国直接投资。2005年东盟与美国的双边贸易额高达1460亿美元，超过了与中国同期的1300亿美元双边贸易额。
从文化上看，进入20世纪尤其是二战以来，美国在东南亚的影响总体上呈现出增强的趋势。东南亚国家中一些对东盟对外关系很有影响的人士如新加坡前驻美大使许通美认为，“美国和东盟的文化关系具有全球意义。东南亚是一个多样性的地区，具有多种种族、宗教、语言和文化传统。印度尼西亚、马来西亚和文莱代表了伊斯兰文化。它们不把西方视为伊斯兰的敌人，不反对发展和现代性。印度尼西亚、马来西亚和文莱的成功可以作为伊斯兰世界的典范。它们的模式比伊朗更具有吸引力。来自世界其他地方的穆斯林，比如非洲的穆斯林，正开始来东南亚参观寻找灵感，而不是去中东。新加坡是亚洲和西方价值观的融合。由于这些原因，美国在同异质的东南亚达成文化谅解上，要比与同质的日本、中国或韩国社会达成文化谅解的前景光明。这样一种谅解具有全球意义，因为人们担心，未来国家间的冲突将基于他们的文明或文化，这是最近哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿所提出的主张。”
从东盟-美国对话关系面临的形势看，新加坡在2007年起从泰国手中接过东盟与美国对话主席国担子任期三年，而新加坡是东盟中最为积极主张发展对美国关系的国家，可以预料新加坡将在落实东盟—美国增进伙伴关系行动方案方面将扮演积极角色。
印度是影响东南亚外交的又一个因素。印度从20世纪90年代中期起，开始重新重视与东南亚的关系，提出了“东进”政策，把泰国和缅甸纳入了“孟印缅斯泰”经济合作组织，与GMS国家建立了“恒河—湄公河合作”合作机制，与新加坡、印尼等东南亚海岛国家以及与越南的关系也越来越密切。同时，东南亚国家出于平衡战略的考虑，也越来越看重与加强同印度的关系。
此外，欧盟—东盟关系也会有新的发展。欧盟已决定将签署《东南亚友好合作条约》，法国则在2006年就将加入这一条约。
2007年是东盟成立40周年，不论在东南亚区域之内的一体化建设，还是与其他国家的合作，都将进入一个关键的阶段。由于中国、日本、印度等大国都非常重视与东南亚的全方位合作，再加上美国开始重新重视与东南亚的关系，东盟在推动区域内外合作方面可以说有不少机遇，外交上的举动引人注目。同时，在处理与各大国的关系方面，在对华政策方面，也面临新的问题。在这种各大国争相结好东盟的情况下，中国与东南亚关系如何在新的互动中深化和强化?东盟的对华政策如何调整，如何进一步明晰?这些问题都值得引起高度关注和深入研究。
2006年10月30日迎来中国与东盟建立伙伴关系15周年纪念日。中国与东盟关系经历了从对话伙伴、睦邻互信和战略伙伴三个阶段。无论从哪个方面看，现在是中国与东南亚关系的最好时期，也是东盟对华关系的最好时期。2006年10月30日和11月初在中国南宁举行的中国—东盟建立对话关系15周年峰会上，双方又发表了《中国东盟纪念峰会联合声明》，展望并规划了双方关系未来发展的方向。
中国—东盟关系将翻开新的一页，双边关系更上一层楼有着全面的基础，但也面临新的情况和问题。虽然双边确定了发展战略伙伴关系，但是，由于美、日、印等大国与东南亚关系发展的影响，未来15年中在东盟“大国平衡”战略中中国的地位和影响以及双边战略伙伴关系如何得到新发展，仍是一个需要从多方面深入探讨的问题。
