我国反倾销立法的缺陷与完善对策
[摘 要]我国现行的《中华人民共和国反倾销条例》与欧盟、美国的反倾销制度相比，存在内容比较笼统、操作性不强等缺陷。因而，在我国加入世界贸易组织四年后，面临国内外倾销与反倾销的严重态势，有必要进一步完善我国的反倾销立法。
[关键词] 反倾销 立法缺陷 完善
一、我国反倾销立法存在的缺陷
1994年5月12日全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国对外贸易法》是我国第一部对外国产品在我国倾销进行规制的法律。此后的十年间，我国的反倾销立法历经四次修改。到目前为止，我国已初步建立起以《中华人民共和国对外贸易法》为基础，以《中华人民共和国反倾销条例》为主要规则，包括最高人民法院2003年1月1日颁布实施的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和2003年11月12日商务部出台的《反倾销产业损害调查规定》等部门规章在内的较为完备的反倾销法律制度体系。但是，由于我国现行的《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称<<200l条例》)是在我国加入世界贸易组织之前仓促制定的。当时，由于我国对外反倾销立法的时间不长、实践经验也不足，所以<<2001条例》在对外反倾销的实践中逐渐暴露出其缺陷。国务院虽于2004年4月15日再次修订了《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称《2004条例》)，但与反倾销经验比较丰富的欧盟、美国等相关法律相比，我国的反倾销立法在适用过程中仍存在亟待解决的问题和诸多有待完善的方面。
(一)我国反倾销法立法层次低
我国《立法法》规定全国人大及其常委会是专门的立法机关，其制定的法律为除宪法以外的最高法律。国务院为执行机关，其制定的行政法规在地位和效力上低于全国人大及其常委会制定的法律。我国现行《2001条例》为国务院制定并颁布的行政法规，其立法层次低于我国的法律。而美国、欧盟的反倾销法则是由国家的专门立法机关制定的法律。
(二)对正常价值的确定不够详尽，可操作性不强
《2004条例》没有直接对正常价值作出定义，只是在第四条规定了确定正常价值的方法，与欧盟、美国的相关规定相比，太过于笼统、简单，主要体现在：
1．对正常价值的确定没有区分市场国家标准和非市场经济国家标准。世界各国对出口产品正常价值的确定通常有两种标准，即市场经济国家标准和非市场经济国家标准。而<<2004条例》根本没有提及非市场经济国家正常价值的适用标准问题。
2．缺少对“正常贸易过程”的界定。 《2001条例》未涉及正常贸易、非正常贸易的区分和“低于生产成本销售”是否为非正常贸易过程。<<2004条例》仍然未涉及。但我国在对外反倾销的实践中曾采用过“低于生产成本销售”不属于正常贸易过程的规定。例如，“2000年11月23日原外经贸部和经贸委对原产日本、美国和德国的进口丙烯酸脂进行反倾销调查的初步裁定中，认为由于日本出光石油化学株式会社在调查期内绝大部分的国内销售是低于生产成本进行的，故认定为是非正常贸易过程中的交易。所以，外经贸部决定排除低于生产成本销售的部分，而采用剩余正常贸易途径中的国内销售价格作为确定其正常价值的依据。虽然外经贸部的做法符合国际反倾销规则的精神，但是由于当时的《反倾销与反补贴条例》无正常贸易过程的规定，所以此做法是于法无据的。”
3．同类产品定义中的“特性最相似”条款缺乏相应解释。《2004条例》第十二条规定：“同类产品，是指与倾销进口产品相同的产品；没有相同产品的，以与倾销进口产品的特性最相似的产品为同类产品。但没有对“特性最相似”设定一个具体的标准。何谓“特性最相似”完全由商务部根据个案裁定，这不利于对倾销我国的产品提出反倾销诉讼。“如在我国诉俄罗斯冷轧硅钢片反倾销案中，由于我国反倾销条例没有对相似产品予以明确规定，导致双方就相似产品的认定各持己见。虽然最后该案认定倾销成立，但该案在相似产品的确定上的争议，曾一度使调查当局无法立案，致使国内产业继续受到倾销的损害。”
(三)出口价格规定的不足
在确定出口价格时，《2001条例》没有将关联当事方之间的交易价格排除在外，这是一个明显的缺陷。按照该条第一款的规定，只要进口产品有实际支付的价格，即以该价格为出口价格，而不问进口商与出口商之间是否存在关联。例如两者同为一个母公司的子公司或相互持有一定份额的股权或两者为了规避反倾销法的制裁恶意串通，出口商故意抬高出口价格，进口商再以较低的价格转售，出口商则通过其他途径给予进口商补偿。在这种情况下，他们之间的出口价格水分很大，根本不应予以采用。在我国，外商可以以合资、合作、参股的途径进入我国进行交易。尤其是在我国加入WTO的情况下，出口商与我国进口商发生关联交易的可能性更大。
(四)倾销与损害之间因果关系的认定没有具体的标准
按照41994年关税与贸易总协定》第6．(a)条的规定，进口国有关当局必须要证明进口产品的倾销与国内产品受损害有因果关系，方可对进口产品征收反倾销税。此种因果关系说历来有“主要原因”和“原因之一”两种标准。欧盟与美国均采用“原因之一”标准。《2004条例》只在第八条做出了原则性规定，“在确定倾销对国内产业造成的损害时，应当依据肯定性证据，不得将造成损害的非倾销因素归因于倾销”。第十五条规定反倾销调查申请书应附具“倾销与损害之间存在因果关系”的证据。但对确立因果关系需要考虑哪些因素，采用哪种标准确定因果关系等问题没有规定，致使在实践中对采用何种标准类型不确定。比如在对加拿大、韩国和美国新闻纸反倾销案中，原对外经济贸易合作部和国家经济贸易委员会在初裁中指出：“经初步调查证实，加拿大、韩国和美国向中国大量出口新闻纸是造成中华人民共和国新闻纸产业受到损害的重要原因。……同时我们对可能使中华人民共和国新闻纸产业受到损害的其他因素进行了调查，调查表明损害并非主要由以下因素造成……”在终裁中也作了类似表述。该案采用的是“重要原因”用语。但在对俄罗斯的冷轧硅钢片反倾销案中，采用的是“直接原因”标准，而在丙烯酸酯案中，采用的又是“主要原因的因果关系”认定标准。
(五)反规避条款规定得不够具体，缺乏可操作性
对反规避的规定，我国仅在《2004条例》第五十五条规定了“商务部可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。”2004年4月6日修改的《对外贸易法》对反倾销规避做了规定，该法第五十条规定：“国家对规避本法规定的对外贸易救济措施的行为，可以采取必要的反规避措施”。可见现行条例对反倾销规避只停留在一项原则性和概括性的规定上，没有对规避的概念和判断规避行为的具体可行的标准作出规定。这必然会给判断规避行为带来很大的不确定性和任意性，从而给出口商和投资者带来很大的风险，进而影响到我国的对外贸易。
二、完善我国反倾销立法的必要性
(一)我国面临的倾销和反倾销现状要求进一步完善我国的反倾销法
我国已连续11年来是在全球遭受反倾销调查数量最多的国家。自欧共体对我国提起第一起反倾销调查至2005年底，已有34个国家(地区)发起了约640多起涉及我国出口产品的反倾销，其中中国家占3／5。仅在2005年7月，印尼、菲律宾、以色列等10多个国家对我国的约30种产品发起了反倾销调查。
与此同时，有些外国通过在华投资设立子公司等途径直接或间接的在我国市场低价倾销产品。有的外商则通过货物贸易甚至通过走私手段向我国低价倾销产品，特别是一些有实力的跨国公司，利用其在资金、技术上的优势，不惜亏本以极低的价格向我国销售其产品，从而在我国尚缺乏竞争力的一些产业形成外资垄断，严重挤占了我国相关企业的生存空间。到目前为止，外国产品的倾销已涉及彩卷、建材、机、钢材、造纸、化工、家电等诸多产业。据原外经贸部估算，国外产品倾销每年至少给我国造成上百亿元的损失，几十万人失业或潜在失业；倾销不仅使我国已建立的产业受损，而且使一些新兴产业的建立和发展受挫。
面对这种“内忧外患”的严峻形势，客观上要求我国制定全面、详尽、公正并与国际接轨的反倾销法，以推动我国对外反倾销工作的深入开展，并有效遏制国外对我国反倾销的严重态势。
为了提高WTO《反倾销协议》的实施效力，加强对成员方的监督，WTO争端解决机制赋予了成员方可以就其他成员反倾销法中与协议不符的部分向争端解决机制提起申诉的权利。自WTO成立之日起至2003年6月30日止，WTO争端解决机制已受理47起因实施反倾销法引起的贸易争端。不少国际贸易法方面的专家认为，今后国际间贸易磨擦或贸易战将主要在反倾销领域展开。因此，及时完善我国反倾销法可以在很大程度上避免陷入这种贸易争端，减少因实施反倾销法招致的贸易报复。
三、完善我国反倾销立法的对策
(一)提高我国反倾销法的立法层次
结合我国近十年来反倾销的实践和借鉴反倾销立法比较先进的美国和欧盟的做法，我国应把分散的各个单行法规、规章中的反倾销法律规范集中编纂在反倾销法中。具体做法就是由全国人民代表大会或其常委会制定反倾销基本法，由国务院制定反倾销条例或反倾销条例实施细则，然后再由商务部等具体主管部门制定具体可行的部门规章，以便克服众多法规中的重复、遗漏或冲突，提高法律的可操作性。只有如此，才能兼顾各方利益，充分调动各种社会资源，有效地进行反倾销调查和采取恰当的反倾销措施，才能树立反倾销法自身的权威性。
(二)完善认定倾销的规定
1．把“非市场国家”标准引入立法。入世后，随着关税的下调，东欧等同我们一样处于转型阶段的国家和地区的产品也开始对我国进行倾销。对这些国家的出口产品进行反倾销调查时，如果一律采用市场经济国家标准来确定正常价值，恐怕很难反映其真实的倾销程度，如果我们的反倾销立法中缺少相应的规定，将会导致国内在反倾销诉讼中利益得不到应有的保障。如1999年3月12日立案的武汉钢铁集团诉俄罗斯冷轧硅钢片的反倾销一案。当时的俄罗斯正处于从非市场经济向市场经济的转轨过程，其国内生产成本、劳动力及价格机制等都没有完全市场化。而硅钢产品在俄罗斯不是一个自由开放、不受管制的充分竞争的市场，且还大量采用倾销方式向其他国家销售钢材。俄罗斯的这种情况完全符合“非市场经济国家”标准，但由于当时我国反倾销法中不涉及“非市场经济国家”问题，故不能直接以“非市场经济国家”来断案。此案最终以一家俄罗斯厂商不存在倾销，另一家被裁定倾销，只征收少量反倾销税的结果而告终。因此，我国在目前的情况下非常有必要引入“非市场经济国家”标准。在具体设定时，我国可以在《2004条例》第4条加入一条规定： “对于非市场经济国家的产品，如有相关事实或法律证明，可采取特殊方法确定其正常价值。”虽然该条只是一个原则性规定，但它可以为我国对非市场经济国家的倾销采取有力的反倾销措施。
2．以排除法确定“正常贸易过程”，并规定“非正常贸易过程”中正常价值的确定方法。WTO、欧盟、美国均以排除“非正常贸易”的办法确定“正常贸易”。通常认为，关联当事方之间的销售、低于生产成本的销售、在非市场经济条件下的销售三种方式为非正常贸易。我国可在《2004条例》第四条补充规定关联当事方之间的销售、低于生产成本的销售和在非市场经济条件下的销售三种情形为非正常贸易过程。另外，“非正常贸易过程”中正常价值的确定，应视“非正常贸易”的情形而定。如果是关联当事方之间的销售，正常价值的确定应为：当有关联的当事人之间的交易价格与那些无关联的当事人之间的交易价格具有可比性时，才可采用国内价格为正常价值，否则应采用其他方法，包括第三国市场价格和结构价格来确定正常价值。如果是低于成本销售的情形，应以结构价格来确定正常价值。非市场经济条件下的销售可参照市场经济国家同等条件下交易关联因素具有可比性来确定其正常价值。
3．明确规定“最相似”产品的标准。借鉴WTO《反倾销协议》和欧盟、美国的立法，我国可以将“最相似”界定为：一是二者的组成成分是否相同；二是产品的生产过程；三是产品的外观；四是产品的用途；五是产品的销售方式；六是产品之间能否相互替代；七是产品之间是否具有竞争性。
(三)出口国价格完善的对策
借鉴欧盟反倾销法对国内销售价格的限定，我国对用出口国价格确定出口产品的正常价值时，可规定国内销售价格应受到的限制条件：(1)出口商和进口商不存在关联交易；(2)调查期限一般发生在立案通知之日前6个月，最多不超过12个月；(3)在调查期间受调查产品在国内的销售量不低于其对欧盟出口量的5％。
(四)明确认定倾销与损害之间因果关系的标准
为使反倾销调查机构在确认因果关系成立时有据可循，我国的反倾销法应明确倾销损害因果关系成立的标准，并对因果关系如何确立的内容进行规定。这方面可结合我国反倾销的实践以及WTO《反倾销协议》的相关规定，对诸如未以倾销价格销售的进口产品的数量和价格、需求的减少或消费模式的变化、国内外正常竞争、不可抗力等因素进行综合判断。至于采用何种标准意见不一。但大部分学者认为应当采取“原因之一”标准，理由是反倾销是合法的保护本国产业的武器，在我国逐步降低关税、减少贸易壁垒的情况下，应当充分利用这一武器来保护我国民族产业。有的认为应当采取“主要原因”标准，理由是反倾销法具有促进公平贸易和保护本国产业的双重作用，在“保护”与“公平”之间，应顺应时代要求，以“公平”为主。笔者认为，在我国目前的形势下，应从实际出发，以保护我国的民族产业为出发点来确定我国反倾销法所应采用的因果关系。目前，我国许多产业才刚刚起步，还有一部分产业刚刚脱离国家的保护机制，国内企业反倾销意识薄弱，反倾销实践能力也不高，所以采用“原因之一”标准较为妥当。
(五)完善我国反规避立法的对策
1．对规避行为进行明确的界定。根据我国现阶段经济状况，可以将规避定义为：“规避是指外国出口商在其产品已经被当局征收反倾销税后采取各种方法以使其以后出口的产品逃避征收反倾销税的行为。”
2．规定规避行为的种类。欧美的反规避立法都以列举的方式列举了规避行为的种类。根据我国经济开放实践，我国对此可做如下规定：(1)针对在我国境内组装生产的反规避措施实施“组装规则”。(2)针对在第三地组装生产的反规避措施实施“原产地规则”。(3)针对轻微改变的产品和后期发展的产品征收反规避税。(4)将“相当于销售的租赁”纳入《反倾销条例》。
