试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(下)
（二）中央政府和地方政府在分权财政体制改革中土地事权和土地财权、审批权不对称,制约了地方社会自主创新能力的发挥。
人民的生存权和社会的权在地方，而作为生存发展载体的基本生产要素土地的审批权和土地收益分配权却集中在中央。有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地权。经济博弈背后掩藏的是博弈，这种博弈框架由于不可能实现帕雷托最优，甚至改善，而只能演生为猫捉老鼠的零和游戏。
中央政府部门、地方政府、市场主体，由于各自所处的社会位置悬殊太多，所受到的矛盾制约差异很大，所得到的利益激励完全不同，因此，不同的理性必然引致对同一土地经济现象产生不同的实证分析，甚至引致毫无重叠共识的对立判断，从而提出不同利益集团的不同制度假定，甚至设计出南辕北辙的制度需求。当然，在这种经济社会转型的制度供给和制度需求激励和约束的环境条件下，如果转型政治体制能够提供各种利益博弈的平台，并能够确保通过各种利益的博弈产生对制度形成的激励和约束，或者能够提供社会先行自发演生制度，然后由中央政府认可的制度创新的路径安排，那应该说可以达成各个利益集团对制度的重叠共识，并产生能够兼顾各方利益的制度供给。但是，问题正在于集权政治体制既没有社会自发演生制度的政治许可，也没有组织利益集团对制度进行利益博弈的体制安排。土地制度的根本问题是产权的公有、国有或私有的所有制安排，属于国家基本经济制度的范畴。因此，首先，一般来讲，集权政治体制总是选择土地制度创新中央集权的原则。即完全由中央政府部门垄断制度创新并供给制度的路径，而不会准许将土地制度设计的大权旁落地方，以避免引致土地制度为地方服务。其次，大体讲，在传统社会主义公有制原则和转型经济社会权力、权利条件约束下，中央政府土地制度的供给必然受到社会主义意识形态、中央政府的控制力、中央政府的权利租金三个原则的激励和约束，而不会主要考虑地方政府和市场主体的制度需求。因此，制度供给的权利总是被掌握权力的少数中央政府部门和制度精英控制，从而成为少数人对多数人治理的工具。
可以分析各级政府的生存处境如何决定各级政府的制度需求的路径，解答土地制度创新滞后的原因。首先是意识形态的约束与激励化解了市场经济发展对土地所有制的需求。在计划经济时期，毫无疑问，公有制是社会主义制度的基本指标。但是，即使在改革开放后，公有制为主体仍然被确立为社会主义市场经济制度的基本指标。因此，我国所有涉及土地所有制的经济改革都面临很大的政治风险，并且很少有体制内的制度精英愿意去进行公有制土地其他实现形式的吃力不讨好的政治探索。由此看来，现实的市场经济发展需求总是被理论的意识形态政治供给化解，不仅形成现行土地制度历经20年没有找到适应市场经济的公有制土地实现形式的体制原因，而且同样形成中央政府部门20年来多次推出不适应市场经济的管制政策，并且在导致很高的交易成本后也没有受到决策层问责的政治原因。其次是中央权力决定中央政府部门必须在土地问题上体现中央控制力。中央政府部门是发号司令的机关，确保控制土地的权力无可厚非。但问题在于集权政治体制下，中央政府在强化土地控制的同时，其他部门却继续不断下放经济社会发展地方责任。事实上，在财政分权体制改变中央、地方的财政收入分配格局后，地方事权不仅没有减少，而且还在增加。这表现在各中央政府部门不断向下任务，增加地方事权的总量上。比如，中央政府责令地方政府主要领导人负总责的计划生育、安全生产、社会治安、经济增长、社会保障等等。显然，由于中央政府的权力配置体制仅重视了对土地的控制而忽视中央和地方土地审批权、财权和事权的对称，因此，在各级政府之间必然很难形成土地制度创新紧迫性的重叠共识。但是，有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地审批权和财权的结果，必然引致中央政府部门失去直接的土地制度创新压力，从而必然拖延土地制度创新的进程。再次是中央政府的权力决定土地权利租金分配不公。中央财政的集中度已达60%，省市级财政占30%，而供养人员占公务员比例67%的县乡两级财政只占全国财政的20%。其中，省市级政府是上传下达的中间层级，在享受中央政府的财政转移支付中，可以从中克扣基层政府的分额。而在承担中央政府的管制义务时却可以将自己应该承担的责任更多地压给基层政府。因此，在财政分权体制下真正面对审批权、财权与事权不对称压力的是最基层的县乡政府，并必然出现这样的制度供求矛盾：首先，中央政府部门过着甜美日子，一方面是有钱找不着用处，另一方面是要用钱只需要出个政策就可以从地方收取。因此，既体谅不到地方的难处和改革土地制度的需求，也没有创新土地制度的紧迫性要求。其次，省市政府的特殊地位也可以保证他们的上要下刮需求。由于同样过着不缺钱花的日子，因此，同样体会不到县乡政府的难处和改革土地制度需求，并很难积极参与推动土地制度创新的请愿。再次，过着寅吃卯粮日子的县乡政府则是天天找米下锅，愁如何开出工资，但是，除了收刮群众就只有卖地生财。显然，变革现行土地制度需求最强力的县乡政府和市场主体由于没有变革土地制度的权力，因此和中央政府产生制度的供给和制度的需求之间的内生矛盾，并很难形成同一压力的改革诉求。
但是,自由市场经济不能等制度精英慢慢提供制度满足自己的需求。其发展的必然逻辑是：如果没有合法的制度供给市场,那市场就必然演生非法的制度供给。地方政府以机会主义博弈突破中央政府控制取得制度垄断租金，其实就是市场与中央政府博弈的重要路径。比如，为躲避上交土地出让金分成就以城市建设指挥部、开发区等名义另立土地管理机关。比如，为了招商引资、出政绩就搞“偷梁换柱”“化整为零”“擅改规划”“假招拍挂”等批地或市场化。地方政府所谓的用活政策，就是钻中央政策的空子，或打政策的擦边球。当一个地方以机会主义博弈突破中央政府控制取得制度垄断租金后，便立即产生“取经效应”，在全国地方间产生示范作用，从而左右中央政府的决策。之所以中央政府对特定地方政府的机会主义博弈最初予以某种默认，可能一是因为中央政府对这种地方制度创新后果，在发生时由于一时还看不清楚，不便于表态；二是因为中央、地方之间的信息传递链太长，而监管总是滞后于实际生活的，因此需要时间收集信息做出判断。因此，当中央政府发现并看清问题时，已经面对两种选择：一是容忍或默许，甚至支持特定地方政府的制度创新，二是否定、反对，甚至制裁地方政府的这种制度创新。排除为中央政府容忍、默许、支持的情况，当出现为中央政府所否定、反对，甚至制裁的地方政府制度创新时，其问题已经变成全国性问题，从而引致中央政府支付很高的纠正交易成本。当然，市长把土地出让金当“零花钱”使用的问题必须解决，但是其路径是建立和强化公共财政，而不是杀鸡取卵。其实，只要中央和地方的土地审批权、财权和地方政府事权的利益格局继续维持不对称关系，那地方政府突破中央政府制度控制以寻求利益均衡的机会主义冲动就必然存在。因此，即使是中央政府部门硬要杀鸡取卵，在现行政治体制地方政府仍然可以找到继续和中央政府部门博弈的新路径，并可能变本加厉掠夺集体土地所有权和国有土地使用权剩余以进行堤外损失堤内补。
（三）政府管制和市场需求相脱节,必然引致躲避增加的土地交易成本。
我国经济社会正在从社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的一元结构转型，从传统农业向农业的高技术经营方式转型，从大农村小城市到小农村大城市的人口结构转型。经济社会的深刻变革无不对土地资源和资产的利用提出产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的市场制度供给要求。但是，现行土地制度几乎完全与城市农村经济社会发展对土地制度的上述要求背道而驰。就农村而言，因城市化、化需要，一部分集体耕地和非耕地需要转为城镇建设用地；因农民进城务工或进城居住，一部分农民宅基地和承包地需要或出租、或转让，或改变用途；因经济社会条件变迁，一部分乡镇和村公共用地需要或改变用途，或规模经营，或出租转让,或改变土地所有形式；因农村人口变迁，一部分农村原来承包地的配置已经不合理，需要或调整面积，或重划区位。但是，由于现行土地制度没有赋予农民对自己所有的集体土地再配置和再利用自己土地生产要素的任何一点权利。因此，规模经营土地、重新调整承包地、进城转让宅基地、改变非耕地用途建设农家乐等等都发生困难，从而引致农村、农业、农民发展停滞。（6）就城市而言，土地交易程序的繁多和复杂，同样令人望而生畏。一方面，中央政府部门埋怨地方政府卖地走火入魔，但是，作为具体经营土地的市县地方政府，又何尝不怕新增建设用地有偿使用费中央政府30%、省级政府15%的利益分成,以及非常复杂的层层审批制度；另一方面，各级政府埋怨开发商谋取暴利，作为开放商，又何尝不怕附加在土地上的土地增殖税、契税、印花税、营业税（其中还要附加附加和城市附加）、所得税等开发土地的第一次摊派，以及附加在每平方米房屋面积上的城市配套费、防蚁费、墙改费、人防费、检察费、绿化费、招标代理费、建筑放线等报批管理费、施工图审查费、地勘费、营业税（如果转让）、所得税（如果转让）等开发房地产的第二次摊派，以及土地使用税、房屋、土地分别的评估、测量、颁证、招拍挂、房地产营销、房地产转让税等几十个政府部门和社会中介对房地产用户的第三次摊派。土地税费政出多门，中介服务收费多达数十家。目前附加在房地产上的税费可能占到房地产开发成本的近60%左右，比土地私有制国家多得多。因此，你借审批收我地方，我就“以租代征”等躲你中央，或以商业贿赂降低费用。地方政府埋怨群众在征地、拆迁中不可教化，是“刁民”，但是，作为集体土地所有者的农民和作为国有土地使用者的城市居民何尝不埋怨地方政府在征地、拆迁、转让中“抢人”。因此，群众总是和政府以命相争自己的土地利益。传统社会主义国家的土地公有制制度在经济社会转型中，并不必然产生公平的社会主义市场经济土地制度。因此，转型土地市场出现以上这些市场混乱问题，需要检讨的是既往制度供给和市场需求不适应的矛盾。
管制和放权的关系是辨证的对立统一的关系。如果政府一味无视市场的制度需求，而实行对市场的高度管制，那很可能最终引致政府管制的失灵。土地是最基本的生产要素，为了降低交易成本，市场主体确实需要政府对自由市场进行制度规范。当然，市场主体绝对不是希望政府进入自由市场利用公权与民争利，以牟取政府自己的利益。因此，政府不大可能绕过市场主体的制度需求，而纯粹按照政府经营土地的意志去供给有利于政府自己的制度。如果政府硬要不给市场以低交易成本的路径，而非要进入市场经营土地与民争利，那市场主体就必然自己演生制度满足自己的要求。比如，农民宅基地交易，如果不给农民许可，那农民就私下转让；再比如，农家乐用地，如果政府不给农民用地的支持，那农民就私下违法用地、乱占滥用土地建房修园。如果出现这种情况，那无疑将引致政府管制失灵，从而带来市场的混乱和无序。因此，政府设计的土地制度应该去着力表达市场主体对制度的真实需求，并努力通过制度创新疏通市场主体与现行土地制度之间渠道不畅、通道阻塞的矛盾，从而以疏通方式最大限制地减少土地市场的违法和不满，并在疏通的基础之上理顺自己哪些该管，哪些不能管，以重塑政府管制的权威。当然，如果政府设计的土地制度不去努力适应生产力发展的需求，从而化解体制矛盾，而是继续以更强硬的管制和禁止去堵塞所谓漏洞，从而遏止生产关系的变革，那矛盾必然更加剧，问题必然更严重，从而只能为权势阶层提供掠夺公有制土地资产的方便。
综上所述，政府土地制度的治本之策不能一味地强调政府管制和禁止，而必须按照制度的沿革和市场的现实需求，并依靠公有制土地实现形式的产权制度创新，实行制度疏通和制度堵漏相结合的灵活的产权政策。比如，将国有土地所有权界定为中央、地方政府分级所有，以减少中央、地方政府的纷争；将基本农田规划、变更权完全上收，以用中央政府的财力履行保护国家粮食安全的公共需求；将中央、地方政府的审批权、财权和事权实行均衡配置，一方面，适当下放土地审批权和减少新增建设用地分成，并在土地用途管制的前提下，给集体土地所有权释放出更多的权责、权利、权能，以激发农业、、农民自主配置土地资源与土地资产的权力进行新农村建设；另一方面，在地方国家权力和非国家权力的有效监管下，规范政府公共土地职能，通过合并房地产管理部门、整顿中介机构、规范中介收费，减少政府税费给国有土地使用权流通释放出更好的自由交易的环境，以激发地方政府自主创新的积极性，从而构建起产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的政府维护公平、市场实现效率的社会主义土地市场平台。
四、政府进一步强化管制可能引发的后果
我国土地市场实际是地方政府具体经营的市场。土地市场机制基础存在巨大外部性：一是土地产权所有者身份的不确定，引致政府经营国有土地产权的外部性。二是公共政府市场身份的不确定，引致政府垄断市场的外部性。政府陷入身份悖论；公权陷入配置悖论；产权陷入市场悖论的结果，就是土地利益博弈不能实现均衡，土地法制不能成为土地法治。因此，在这种特定条件下探讨国有或集体土地产权的实现形式，应该，一是必须规范政府的公共身份；二是必须规范各级政府所能拥有的国有土地产权边界。31号文件同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，已经给包括地方政府在内的所有涉及利用土地单位和个人发出中央收紧地根的重要土地信息，从而改变既定的市场预期、策略组合和现有土地利益均衡。为此，各级地方政府和各个利益集团无疑必须立即因应新情况、新政策调整经营策略，重新寻求路径实现自己利益的最大化。
首先分析体制。1994年在中央、地方实行财政分权体制改革后，中央政府承诺地方政府的土地出让金全部归地方政府所有（当初作为土地出让金全部归地方政府所有的前提条件是增加的城镇土地使用税、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费（后简称“两税一费”）成本及其中央政府分成新增建设用地有偿使用费30%）。现在，尽管出让金全部归地方政府的承诺仍然没有改变，但是其内涵和外延则通过此次调整“两税一费”改变了中央财政和地方财政的收入比例。当然，在如何评估正待国务院审核颁行的作为中央政府土地宏观调控体系重要组成部分的《土地出让金收支管理办法》，将城镇土地使用税提高2倍，耕地占用税提高1倍，新增建设用地有偿使用费提高1倍政策的实施绩效上，目前社会已经出现分歧。有人认为，由于“两税一费”的新增部分在单位土地成本中占有的比例很小，而且还是在开发商竞拍得到土地使用权后再行征缴，似乎不会影响民生。但是，少数制度精英“提升税费对市场土地交易量不会产生太大影响”的假定，一是背离了我国土地市场是由集权体制决定的政策性市场的机制基础，低估了干部的政绩考核机制、政府的任期目标责任制、财政分权体制外部性对土地市场运行的周期性影响；二是排除了转型土地市场本身的很多不确定性经济因数左右的机制，忽视了财政体制、体制、投资体制、土地产权和供给双轨制体制的非市场因素对土地市场价格形成的重大影响，远比“两税一费”本身的问题复杂。因此，提升土地税费政策合理性的制度假定存在致命弱点，并不十分周全。
其次分析市场。仅就土地市场本身而论，土地价格是市场供求关系博弈的结果，其形成不仅受到土地成本涨跌预期的影响，而且受到政府土地供应数量和市场闲置土地数量的制约。首先分析取得成本对价格的影响。一是土地、房地产交易很大程度上对预期的交易，类似股票。因此，尽管取得成本不能完全左右市场供求关系的紧缺，从而影响价格的形成，但是，取得成本的改变必须影响市场预期，从而影响信心指数。二是取得成本的增加必然带动以取得成本为基数的间接成本的增加，如土地征地管理费等，从而必然引发土地成本价格链的调整。三是我国土地包括税费在内的取得成本，不仅比土地私有制国家多得多，而且混乱投机得多。因此，在现行政治体制激励和法治约束基本不变的条件下，新一轮土地税费增加的预期有可能又会引发新一轮的部门利益、地方利益、中介利益，甚至利益的博弈，从而将现有土地价格税费体系弄得更混乱、更复杂。因此，不能讲提升土地取得成本对市场价格不会产生影响。其次分析土地供应数量对市场价格的影响。2003年，为推动土地资源向土地资本转变，我国国土资源管理部门和部分土地经济学家就提出过“不饱和供地”理论。其运用的经济理论就是“物以稀为贵”的供求理论，其试图实现的预期就是以减少土地的市场供给数量来刺激土地价格上涨。31号文件构建的土地宏观调控体系，尽管土地供给在问责与收权配套下，地方政府短期内将难以有作为，但是，其同时采取的一方面提升违法成本，另一方面提升取得成本的做法，却可能引发新的市场风险。今后土地审批和土地违法两项成本同时增高的结果，首先必然引致新增建设用地更加困难，其次引致存量土地无可回避地涨价。因此，“两税一费”的上调政策必然将我国受政治体制制约的政策性土地市场再次推向 “不饱和供地”理论设想的预期市场。其结果，很可能出现如下几种情况：首先是立即引发存量建设用地的价格立即上涨，从而进一步引发相关产业的价格上涨，房地产调控将变得更加艰难。其次是引发存量闲置土地进一步囤积居奇、待价而沽，解决闲置土地利用将变得更加困难。第三是 用地冲动可能暂时被遏止，但是，违法用地不一定被遏止，在政治体制改革没有跟上的情况下，有些人铤而走险的行为将时有发生。第四集体土地进入市场的博弈仍将继续，社会可能将以更隐蔽的方式联营、联建、租用集体土地。第五是驱动相关领域转嫁自己的土地成本，引致上涨地价按照乘数效应进一步向社会各个领域扩散，从而引发新的一轮价格调整，而价格的上涨势必更增加民生的艰难。
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