试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(上)
一、引言
土地宏观调控制度的供给，不仅必须适应社会对制度的需求，而且必须和包括、经济、社会、产权制度在内的整个制度系统充分耦合。(1)否则，不仅很难成为有效率的公平的制度，而且很可能增加各种交易成本。
国务院2006年31号文件（即国务院关于加强土地调控有关问题的通知，下简称31号文件）和1997年11号、2001年15号、2004年28号三个文件相比，在宏观调控体系框架方面，不仅新增强化督察问责、上收审批权、规定出让金纳入预算管理等刚性约束地方政府的行政手段，在中央政府监管地方政府体制上迈出了重要性一步，而且同时调高集体土地征地补偿、新增建设用地有偿使用费、城镇土地使用税等几项土地直接成本，在压缩地方政府土地经济收益驱动空间上迈出了实质性的一步，因此，从作用看，无疑对整顿土地市场的混乱秩序，改变土地收益的分配格局起到不小的作用。但是，从缺陷看，31号文是否能够从土地收益分配的源头上对土地市场的无序和混乱标本兼治，从而有效切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动，初步构建起我国土地宏观调控体系，却可能因为回避了土地调控的基本矛盾而不能完全实现制度的预期。其实，只要仔细分析错综复杂的土地调控矛盾，就会发现这不是政府管制和禁止就能解决好的。
综上所述，在土地经济运行机制基础没有根本改变的条件下，中央政府选择在问责与收权配套下，调升土地成本，改变中央、地方利益分配格局的方式，遏止地方违法用地的利益冲动，实现经济社会的可持续发展的路径，不仅可能难以达到既定目标，而且可能引发新的利益博弈。
二、政府管制失灵的教训
如何调控，作为31号文件主要起草人之一的国土资源部政策法规司司长的甘藏春先生认为“管住管好土地，最关键的是要消除各地扩张用地的经济动因。”而对策是管制。即以行政手段提高新增建设用地土地有偿使用费、征地补偿安置费、城镇土地使用税、耕地占用税，以调整中央地方的利益分配关系来减少地方政府土地出让纯收益，提高土地的取得和保有成本。（2）作为社会院专家的易宪容先生则认为：“要解决土地问题，就必须明确界定目前土地的使用权……把土地使用权清楚地界定土地持有者……那样，任何一块土地的征收或转让就能够在当事人之间自愿互利的条件下进行。……仅仅对土地进行管制与禁止，短期内会有一定的效果，但长期看，新的问题又会出现。” “土地分配的利益机制是无法理顺的”。（3）显然，官员和学者的分歧，是路径的分歧。
治理对策如何是好，有必要回顾历史教训。我国土地宏观调控自1986年3月21日中共中央、国务院出台《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来，已经多次进行。但是，由于始终将政府对土地的统一管理职能和政府垄断市场的职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运行的政府与市场关系的机制基础进行制度创新，因此，一直因为政府自己调控自己，政府自己监管自己而治标不治本。从1997年土地史上声势和力度最大的一次土地制度创新没有实现预期的实证上，我们事实上已经看到了相似制度创新逻辑和最后结局。1997年的土地制度改革在“21世纪谁来养活中国”的国际质疑下展开，并同时出台行政的、经济的、组织的、的手段试图实现标本兼治的预期，比现在严厉得多。但是，其结果则是被我国现行的地方分权财政体制下的地方政府和市场经济多元社会里的利益集团所化解，从而引致违法用地依旧成为政治、经济难解的顽症。1997年的土地制度创新的失利证明，我们仅从调整中央地方利益分配上进行改革是不大容易实现预期的。
综观20年的土地制度变迁，作为土地公有制国家，我国改革的初衷一直是试图建立一个国家、集体两种所有制框架下的活而不乱的土地使用权市场。但是，在经济社会转型政治体制条件的约束下，所有围绕政府垄断市场权力的上收或下放的管制试验，都没有很好解决中央与地方的审批权、财权与事权关系，以及国有、集体两种所有制土地相互的激励和约束机制。因此，无论选择取消土地集体所有制（指一些地方曾经尝试收回土地承包经营权）建立单一国家所有制、政府垄断市场的路径，还是选择设定土地国家、集体两种所有制、政府垄断国有土地市场的制度路径，却不仅一直没有构建起活而不乱的好的社会主义土地市场，而且越来越异化为混乱、无序、投机、掠夺的坏的资本主义土地市场。但是，要就是搞死，要就是混乱，却不是土地制度改革选择的预期。因此，我们应该跳出政府垄断市场的权力配置框架，换一个思路探讨其他的国有土地新的实现形式。
三、制度设计不能回避的调控矛盾
当今的土地市场，始终存在调控和反调控的中央政府和地方政府的博弈。作为土地市场化标志的招标拍卖挂牌被地方政府及其领导人暗箱操作，作为满足公益需求的土地征用成为地方政府掠夺农民土地财富的“以地生财”工具，作为保障建设用地供给的土地行政目标变成地方政府违法审批、越权审批、乱占滥用、低地价、零地价、负地价出让土地甚至耕地的对抗法律理由。土地市场混乱的问题确实是严重的。但是，以最低的交易成本制定治本之策却不仅需要暴露问题的存在，而且更要揭示问题产生的原因。利益驱动论认为，造成当前地方政府和中央政府博弈的原因在于地方政府通过土地大肆敛财的“经济动因”，于是，决定从调整中央、地方利益着手遏止地方政府卖地冲动。我之所以不完全同意这一观点，就在于这一观点并不能充分解释土地市场的全部混乱现象，并可能因噎废食。冲动就是动力，地方政府存在发展冲动和经济冲动本身并没有错，而是错在以错误的政府职能，进入私人品市场，充当经济人,并以地生财与民争利的方式处理发展问题、经济问题。因此，治本之策在于从体制人手，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，从而退出经济市场，并按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务。之所以依法用地审批的闸门关住了，但是实际用地的闸门没有管住，就在于政策假定政府进入市场是理性的判断是错误的。现行土地市场立脚于政府垄断、管制配置土地资源的所谓市场制度和亚当.斯密推崇的“看不见的手”市场需求脱节，必然引致高交易成本。显然，政府不是万能的。市场机制被机制基础异化，正是我国土地多次在宏观调控中失利原因的制度本质。
（一）现行体制对政府行政和市场双主体的制度安排，不能有效对地方政府经济人行为实施激励和约束。
制度激励的空间太大太多而体制约束的条件失灵的结果，必然引致在调控中中央政府说中央政府的，地方政府干地方政府的。按照“权力制衡”的理论，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。其路径：一是国家权力之间的相互监督，二是非国家权力对国家权力的监督。但是，我国土地市场是政府垄断市场，一是市场主体是政府，执法主体是政府、监督主体也是政府。（4）因此，政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而引致市场监管在政府职能中的缺位。二是土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的行政经费，以及政绩工程、形象工程等，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。作为权力机关的人大可以监督政府，但不能监督党委。作为执法机关的法院、检察院，受同级党委领导，有权根据土地法、刑法、房地产管理法追究土地违法者法律责任，但不能追究领导自己的党委领导人和解决行政经费的政府领导人的土地违法行为。作为行政监督的监察厅局、国土资源厅局，受同级党委、政府领导，可以依据相关条例监督行政土地违法行为，但不能监督给自己帽子、经费的政府的土地违法行为。因此，世界上最严格的土地管理制度在地方基本上没有执法主体。土地法制不能转变为土地法治，从而引致一系列制度异化。比如，土地招标拍卖挂牌制度被一些地方政府操作为隐形政府垄断的遮羞布；土地储备制度被某些地方政府转化为骗取银行抵押贷款大干快上的取款机；满足公益需求的土地征用制度被有的地方政府演变为掠夺农民集体土地所有权和城市国有土地使用权的“以地生财”工具；公共政府保障建设供给的土地职能被相当地方政府利用为躲避土地监管另立城市建设指挥部、开发区等土地管理机关的用活政策借口。总之，所有土地制度不同程度的异化现象，几乎都与政府在土地市场的职能不当相关。
之所以公共政府的土地职能被市场化改革异化，第一原因就在于当初制度精英设计土地制度的时候，对政府的能力和理性做了过高，甚至错误的假定。当时人们认为：作为马克思主义意识形态指导下的人民的政府，其决策必须而且可能是理性的，其能力必须而且应该是无限的，因此，将政府引进土地市场经营土地。后来，决策层和制度精英逐步发现地方政府职能在土地市场越来月严重地被异化。但是，有些制度精英仍然坚持将地方政府在土地问题上所犯的某些错误，归结为政府信息不对称所造成的理性有限缺失，从而仍然继续支持维持政府垄断土地市场体制直到“十五规划”时期。
之所以政府公共土地职能异化，第二原因就在于政府作为双重主体进入市场与民争利后必然成为名副其实的市场人。从利益分析，政府经济人首先需要满足的是政府任期甚至领导个人的利益，而不是国家、人民的利益。地方政府在土地利用的很多决策中不是不清楚中央政府的利益、经济目标，以及政策底线，不是不知道越权批地；乱占滥用耕地；低地价、零地价、负地价出让土地的错误性质，但是，他们在进行决策公共政策时，却不没有动力去着眼于公共需求，为国家、人民的利益服务，而只有动力去着眼于局部利益、集团利益、任期利益，甚至个人利益，去政治寻租、经济寻利，去明知违法违纪而偏要以上政策下有对策去越权批地；乱占滥用耕地，去低地价、零地价、负地价出让土地。从体制分析，现行权力集中的体制可以强制所有干部为地方利益服务。地方政府的土地违法行为，并不是所有干部看不请错误所在。而问题在于即使看清楚了问题性质，他们也没有办法纠正。事实上，地方政府违法用地的决策一旦决定，就谁也不能改变。如果自己的部属敢于对抗地方政府的这些决策，其结局就是“不换思想就换人”。事实上，一些敢于坚持真理的的国土资源厅局长，甚至部分学者，以及提意见的单位有不少就，或因为大敢直言地方政府的做法，或因为执行地方政府的违法用地、乱占滥用耕地不力，或因为违抗地方政府旨意推行土地市场化改革而遭免职、降职，或被政府缩减办公经费。
归结起来，政府垄断土地市场体制及其推进土地资源向土地资本转变理论错误的集中表现形式：一是鼓励公共政府作为行政、市场双重主体进入市场，并以公权与民争利，从而违反了公共政府保护基本农田、保障建设供给、维护人民合法利益的土地职能原则；二是纵容人类打乱界长期形成的建设用地、农业用地、生态用地、未利用土地的均衡结构，并以牺牲耕地、林地、生态用地换的模式发展经济，从而破坏了代内平等和代际平等的公平正义政治原则；三是政府借经营土地推动土地资源向土地资本转变与民争利，罔顾民生，转嫁危机，以至造成我国公有制土地的税费远高于土地私有制国家。
政府垄断土地市场体制及其推进土地资源向土地资本转变理论失灵的深刻经济社会原因：
一是体制与产权的结构不耦合。我国经济转型以来，土地资源配置方式一直在进行市场化改革，尽管改革的制度效应改善了城市基础设施投入产出的不合理状况，推动了区域经济的增长，但是由于政府替代市场模式，市场经济体制并没有真正建立，各类市场主体平等使用生产要素的环境并没有真正形成，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的问题并没有真正解决，已经产生很大的经济外部性，而且随着改革的深入遇到的新问题越多。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。每个人都是所有者的土地等于没有所有者的命题之所以在经济转型国家成立，除公有产权外部性的一般作用外，还在于转型期的制度安排仅仅重视了市场化本身的要素设计，并没有考虑转型期政府结构的行为特征极其对市场化的影响，从而异化了土地经济运行的微观基础。计划经济向市场经济转型，一方面是市场扩张、政府从经济领域有选择的退出，由于资源产权在政府和民间重新配置，因而引致政府既得利益的重新分配或失落的转型矛盾，另一方面是中央改变了一切包揽的行政集权方式在中央和地方政府之间重新划分事权和责任，由于强化了地方政府掌握国有资源和政策制定的权力，而缺乏行之有效的适应资源市场化的政府体制和激励约束机制，因此，一方面加剧了地方政府之间的无序竞争，另一方面由于上级考核下级内部方式造成的信息不对称性和指标的纯经济性制度缺陷，再一方面由于地方政府领导人的知识结构和个人素质禀赋的差异，因而形成了进取型、保护型、掠夺型政府配置资源和市场寻租的政府经济人角色，放大了公有土地的外部性，造成土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。
二是产权内部集体国有结构不和谐。我国土地产权制度是一个由国有土地和集体土地组成的公有制土地大系统，提供了政府替代市场的产权基础和内生动力。研究集体土地产权制度，必须将之置于我国土地产权制度大系统之下，并且和国有土地产权制度进行比较。离开了我国土地的产权双轨制和供给双轨制的公有制土地产权框架和政府垄断市场体制的制度结构，不可能准确回答集体土地作为二等产权的制度设计目的和征地机制弊端，以及政府行政权和国有土地产权对社区组织和集体土地产权的无情掠夺和侵蚀的深层体制和机制原因，从而不可能准确回答从管理层次改革土地制度以及征地制度办法之不可行。（5）
三是监管结构不。当然，地方政府的土地行政行为是确实需要监管的。但是，解决地方政府土地行政行为的监管问题，却并非只有中央政府问责收权这条路径。纯粹由中央政府监管地方政府，其实并不是一条低成本的路径。首先，这势必将中央政府推向第一线，直接成为地方政府的对立面，而因之失去调解人的角色。其次，中央政府监管信息传递链太长，容易引致信息损耗太大，从而造成判断迟缓或判断失误。三是中央政府直接监管到县，由于政府层级太多，实行极少数人监管多数人的结构必然引致监管成本较高。相反，如果中央政府以中央控制监管原则，选择以中央政府间接监管为辅、发生地直接监管为主的纵向和横向合作监管的结构，也许更能够降低制度设计和运行，以及市场交易的各种成本，从而有利于真正公平正义的土地市场的发育。其原因在于，土地资源和资产的属性区位性很强，实施发生地国家权力和地方非国家权力直接监管具有如下好处。首先是由于传递链短，监管信息不仅传递迅速，而且对称，因此有利于监管主体的早介入和 “稳准狠”，从而可以将很多违法乱纪行为制止在萌芽状态。其次是由于最大限度地减少了监管层次和监管环节，因此，监管成本不仅可以扣除中央政府和省级政府监管人员的开支，而且可能降低很多部门的中介服务费用，甚至还能够避免很多监督主体和被监督主体之间的寻租费用。第三是随着土地利益监管格局的下移，土地利益博弈格局也将下移，从而必然引致地方政府以上有政策下有对策获胜的机会主义策略失去了存在的条件。因此，实施发生地国家权力和地方非国家权力直接监管必然促进地方政府的行为方式发生实质性变化，从而有利于地方政府真正注重依法、民主、科学决策的体系的落实，并从根本上转变政府职能服务经济、社会。
