以参与式治理缓解中国的贫富两极分化
无论从经济层面还是社会层面来看，中国的贫富两极分化均已初露端倪。两极分化不同于贫富差距。适度、合理的贫富差距激励贫穷者通过竞争实现致富，而两极分化则彻底消除贫穷者致富的希望，由贫穷转向富裕的概率较低。因此，贫富两极分化不利于不同社会阶层之间的合理流动，也不利于社会有序竞争的形成。毋庸置疑，两极分化的扩大将加剧社会冲突，导致社会不和谐因子的增加。
一、仅凭经济增长不可能自动缓解贫富两极分化。
1955年，美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨在论文《经济发展与收入不平等》中绘制的关于收入分配状况与经济发展关系的曲线，后来被人称为库兹涅茨曲线。
倒U曲线假说认为：在经济发展的初级阶段，由于传统农业部门的人口比重较大，收入差距呈扩大趋势，收入分配处于不平等状态；在经济发展的较高阶段，由于农业人口比重较小，收入差别呈缩小态势，收入分配处于平等状态。整个过程呈现出倒U形状。库兹涅茨倒U曲线假说是否适合中国？大体有两类看法：
陈宗胜认为总体适合，我国收入差别也将呈现先升后降的趋势，但要做相应的调整。我国的收入差别曲线呈跳跃式的“阶梯形”“。阶梯形”收入差别变动理论将收入差别的变动归结为经济发展和体制变革两大因素，而不是单纯的经济因素。[1]
李实、李婷则通过实证分析证明：他们的分析结果“没有对库茨涅兹的‘倒U型假说’给予足够的支持”。[2]库兹涅茨倒U曲线假说不适用于中国，除了经济发展影响收入差别之外，还有经济体制转型因素和政策因素。
陈宗胜与李实、李婷的观点似乎相悖，一方认为库兹涅茨倒U曲线假说适用于中国，另一方则认为不适用。其实不然，两派观点本质上是一致的。陈宗胜承认倒U曲线设定的大致趋势是对的，而具体表现则有所不同。李实等则认为经济发展影响收入差别的假设不对，除了经济发展因素，还有制度因素。二者的分歧主要在于对库兹涅茨倒U曲线假说的理解不同。前者将之理解为经济变量加上其它变量共同影响收入差别，后者则将其理解为只有经济变量。二者都承认经济发展不是收入差别的唯一变量，制度变量也是一不可忽视的方面。由此可见，陈氏和李氏都没有承认倒U曲线假说完全适用于中国。
不容否认，倒U曲线假说把经济发展作为影响收入分配差异的主导因素，而制度等其它因素则是次要因素。无怪乎中国有的学者据此推断中国的贫富差距走向为先扩大后缩小，经济发展到一定阶段，贫富差距甚至是两极分化问题自然而然就解决了。这一观点缺乏有力的证据，说服力也不强。即便是支持库兹涅茨倒U曲线假说的陈宗胜也否认这一观点的可信性。
①经济发展至多是一个背景因素，而制度因素则是改善收入差距不可或缺的因素。
之所以经济增长不可能自动缓解贫富两极分化，是因为倒U曲线假说不一定成立，至今尚未得到完全证实。库兹涅茨的假说是建立在有限数据基础上得出的结论，猜测成分多于科学成分，统计分析本身也有较大的局限性。
②目前尚有大量的反例证伪这一假说。作为发达国家的典型代表美国即是一个反例。美国并没有因为经济的发达而自动消除收入分配的不平等，它是两极分化比较严重的发达国家之一。
倒U曲线假说即使成立，也未必完全适用于中国，因为这一假说是基于发达国家的经济发展与收入分配的轨迹作出的推测。库兹涅茨主要依据英国、美国、德国等发达国家经济增长与收入水平的变化而绘制的倒U曲线。
发展中国家的发展轨迹与发达国家的发展轨迹并非完全一致。发达国家在经济发展初期采用的是剥夺落后国家资源的原始积累方式，在经济发展高级阶段，也没有放弃对发展中国家的经济控制。发展中国家不可能完全重复发达国家的发展轨迹。退一步说，倒U曲线即便适用于发展中国家，也未必适用于中国。中国虽然也属于市场经济国家，但生产资料公有制占主体地位，政府对经济、社会的干预仍然比较强。政府对收入差别的影响远远超过市场对收入差别的自发调节。
经济增长只是为缓解贫富两极分化创设了客观物质条件，能否最终缓解两极分化主要取决于政府的收入分配政策和相关制度。
③而能否制定出缓解贫富两极分化的制度又取决于政府的治理模式能否从市场式政府转向参与式治理。参与式治理与市场式政府相比，前者更注重低层的力量和公平的价值，因而能从根本上消解贫富两极分化。
二、参与式治理重视低层。
当前中国政府的治理模式是市场式政府与传统官僚制政府的混合模式，其中，市场式政府是政府治理模式改革的方向，传统官僚制只是计划经济的痕迹。
工业社会的官僚制是以政府为核心的治理模式，它是基于政治与行政二分的理念建立的。政治的价值取向是民主，而行政的价值取向则相反，它倡导集权。行政被看作是行政人员的职责，与公众无关，因为公众缺乏相关的专业知识，对政策的制定毫无裨益。于是，公众完全被排除在行政决策之外，他们只有接受政策的权利。
随着后工业社会的到来，官僚科层制已不再适应新的社会形态。政府管理方式亟需创新。治理随之应运而生。科层制是以政府为中心的，而治理是多中心、高参与的公共管理方式。美国行政学家B·盖伊·彼得斯将政府未来的治理模式分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府四类。
[3][P23]
其中，市场式政府和参与式政府是对立的。市场式政府和参与式政府的主要区别在于“：市场方法注意公共组织中较高的管理阶层，这些人一向被看作是政府的原始企业家。而参与方法则是关注较低阶层的员工和组织的服务对象。”
[4][P60]
市场式政府是大多数国家行政改革的主要目标，因为他们相信市场能够治愈政府失灵这一世界难题。事实并非如此，市场也有失灵的时刻和无法发挥作用的领域。在经济危机发生的时候，市场无法阻止危机的蔓延。在公共利益的保障方面，市场也是无能为力。况且，市场运行至一定阶段，垄断就会自然形成，垄断的马太效应助推整个社会贫富两极分化的形成。完全依赖市场手段解决管理问题的市场式政府，不仅难以从根本上解决两极分化问题，甚至还可能激化这一问题，因为市场本意就是鼓励精英的优先发展，忽略草根的不利处境。正如彼得斯所说，垄断是市场式政府的主要障碍。
[5][P60]
参与式治理则不同，它注重的是低层的力量，当然也不排斥高层的力量。政府在制定制度的过程中，如果只有组织的高层和精英参与，制度的利益导向必然是保障高层和精英的利益。不排除他们中有的人也可能在制定制度时考量下层民众的利益，但这样的人所占比例较小，在决策时影响也极为有限。如果低层民众也能参与与他们自身利益相关的制度的制定过程，情形就完全不同。
既然低层民众参与决策，决策的结果或多或少会反映他们的想法。一项完全不反映低层民众看法的制度在他们亲自参与的前提下出台，只能说明他们的参与是形式上的参与，不是实质性的参与。
④根据什么标准来区分形式的参与与实质的参与呢？
低层民众与执政者是否分享决策权是区分二者的标准。
参与的实质是使低层民众影响决策，他们的影响力越高，参与的效果越佳。如果没有任何影响，这样的参与除了给执政者增添亲民的光环外，对低层参与者没有任何实际意义。低层民众甚至会产生受骗上当的感觉。真正的参与促使低层民众想方设法影响决策，以使出台的制度体现他们的利益。
低层民众参与决策是不是将影响高层的利益呢？影响肯定有。在没有低层民众参与决策的时候，单独由高层制定的制度往往倾向于完全体现高层的利益。高层决策者也是经济人，经济人总是依据自身利益作出决断。
所以，在没有低层民众的参与下制定的制度必定反映高层的利益，更容易催生贫富两极分化。而在低层民众参与决策之后，高层再也不可能独享利益，他们不得不与低层民众共享利益。如此，高层分享的利益不及以往丰厚，但决策时通过民众参与赢得民众发自内心的支持，同时也避免由于制度不公而导致的贫富两极分化的出现。
中国当前许多制度的制定并没有征求民众的意见，即使征求了民意，也没有在制度中得到体现。这也是为什么许多制度颁布之后无法得到有效贯彻实施的重要原因。尽管中国政府开始意识到民意的重要性，也尝试通过诸如听证制度⑤等形式吸收民众参与决策，但政府缺乏与民众分享决策权的诚意，民众参与仅仅流于形式。由于担心屡次被政府假参与，民众参与热情不高。这一状况倘若不能彻底改变，贫富两极分化的现象将进一步加剧，因为制度只反映高层决策者的利益，而不反映低层民众的利益。高层和精英拥有较强的能力，在社会竞争中得来的利益本来就丰厚，再加上制度的偏袒，他们获取的利益越来越多，与民众的距离也就越拉越远。
令人欣慰的是，在浙江温岭市的新河镇和泽国镇政府通过“民主恳谈”的形式，吸收低层民众参与公共预算的制定过程，取得较好的效果。通过公众参与财政预算，政府既赢得民众的信任，民众的利益也得到有效维护，贫富两极分化因而得到很大程度的缓解。财政预算不再只是为高层和精英所控制。这一模式若能在全国推广普及，全国的贫富两极分化问题将逐步被消解。虽然温岭模式还不够成熟，但它对探寻缓解贫富两极分化的路径也是有所启示的。