当前国内区域合作组织的困境与出路

　　2.区域合作组织的执行力太弱。

　　执行力，是组织管理中的一个重要课题，它是指通过一套有效的系统、体系、机构和操作技术方法把决策转化为结果的能力。执行力对于组织的生存和发展至关重要，执行力越强，组织的目标就越容易实现。这一点，在区域合作组织中同样适用。许多区域合作难题无法得到有效解决的一个重要原因就在于合作组织的执行力太弱。

　　影响区域合作组织执行力的因素是多方面的，既包括组织的人、财、物等资源性因素，也包括组织的权力分配、业务流程、管理过程等结构性因素。其中，最为重要的影响因素主要有三个，即合作组织的实际权力、职责功能和执行机构的设置情况。从权力配置上来看，目前国内绝大多数区域合作组织的权力结构都存在着较为严重的问题，即合作组织通常只有对区域性公共事务的协调权而没有决策权和监督权，这必然会造成区域政策在制定以后出现落实偏差和重形式轻内容、重协议轻实施的情况。[8]从合作组织的职责功能来看，许多区域合作组织都是基于组织的同构性而建立的，这种脱离区域实际情况照搬或模仿而来的组织形式缺乏明确的职能界定，当然也就不能很好地解决本区域存在的特殊公共问题。从组织内部的机构设置情况来看，现有合作组织的常设机构基本上只是等同于论坛或联席会议的筹备部门，缺乏执行合作协议所必需的配套机构和专门人员。

　　3.区域合作组织缺乏保障机制。

　　区域合作组织的保障机制也就是形成和维持地方政府合作所必需的相关机制，主要有三种：

　　第一是谈判和协商机制，即参与合作组织的各方都应该有表达自己合理诉求的机会和权利。在这方面，国外的区域合作组织就做得很好，例如法国的图卢兹市镇联合体委员会在讨论是否启动TAT工程时，由于大多数代表都认为该政策只有利于图卢兹一地的利益而不利于其他市镇的发展，联合体委员会最终否决了这项工程。[9]反观国内，为了打造中心城市而牺牲周边小城市利益的现象比比皆是，合作组织自然也就难以健康发展。第二是利益分享与补偿机制，要求合作的各个参与方互利互惠。这一点正是当前国内区域合作组织所亟待建设的。因为利益关系是地方政府间关系的本质所在，处理不好税收分成、财政转移支付等问题，合作就难以有实质性突破。第三是监督机制和纠纷解决机制，用于减少地方政府在合作中的机会主义行为。现有的区域合作组织普遍缺少有效的监督机制和纠纷解决机制，例如《泛珠三角区域省会城市合作协议》第四条规定：“任何关于本协议的解释、实施和适用方面问题，通过磋商以友好的方式加以解决”，既然是“友好磋商”，当然也就不能伤了和气，其效果可想而知。

　　三、区域合作组织的改革趋向。

　　根据国际经验和我国区域发展的现实情况，笔者认为今后国内区域合作组织应该由区域利益协调机构逐步转变为区域政府职能整合机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。具体来讲，今后的区域合作组织应该具有以下特点：

　　（一）法治化的准行政机构。

　　马克思·韦伯根据合法性的来源，把权威分为三种类型：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。他认为，只有法理型权威才最具有理性，才是效率最高的权威形式。因此，任何组织和组织的领导者都应该努力把自己的管理建立在法理型权威之上。[10]区域合作组织也首先应当是一种法定的组织形态，它的成立及其自身的内部机构设置、人员组成、职能、权限等都要有法律依据。

　　只有经过法定程序，得到法律体系的认可，区域合作组织才能获得和行使合法的权力。[11]但是，区域合作组织在法律体系中却不应该被定性为行政机构。理由有两个：一是把合作组织定性为正式的行政机构可能会增加行政层级，使原本就亟需改革的“中央—省—市—县—乡”五级行政体系变得更加复杂；二是“区域”的范围在我国大小不一，大的区域如长三角包括两省一市，小的区域如长株潭只有三市，倘若只是在小的区域设立行政机构尚且不会影响大局，但如果设立跨省的行政机构就显得很不现实。所以，区域合作组织的性质应该是法治化的准行政机构，既具有处理区域性公共事务所必需的行政权力又不是国家行政系统中的正式组织。

　　（二）完整的组织机构体系。

　　不同的区域具有不同的资源禀赋、自然环境和文化传统，这些先天的条件再加上后天的政策差异，使得我国不同区域的经济社会发展状况差距较大。相应地，不同地区当前亟需通过合作来解决的区域性公共事务也就不尽相同。比如，长三角地区已经进入经济一体化的城市群时代，而湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区尚处在以调解边界纠纷为主要内容的初级合作阶段。因此，成立何种形式的合作组织必须立足区域实际，而不能盲目模仿其他地区。在一体化要求比较急迫的地区，应当成立综合性的合作组织，并在其内部设立各种专业委员会和相应的监督执行机构。而对于区域经济欠发达的地区来说，可能仅有地方高层领导之间的交流互访就已足够。当然，这是两种极端的情况，现实的机构设置状况可能大多处于两者之间。但从长远来看，保证合作组织在机构设置上的完整性是大势所趋。一般而言，一个完整的区域合作组织应该包括常设机构和非常设机构两大部分，其中，常设机构包括日常办公机构、决策机构、执行机构、监督机构和后勤保障机构等，非常设机构则包括临时性委员会、项目小组和领导小组等。

　　（三）规范化的领导关系。

　　区域合作组织的权力来源主要是中央政府或省级政府的授予以及各个地方政府的让渡。因此，区域合作组织往往具有多重的领导和管理关系。

　　首先，国家发改委对区域发展起着引导和宏观调控作用，这是由发改委在我国经济社会发展中的特殊地位所决定的。例如，在区域规划的编制过程中，发改委通常会派人参与或是给予指导，如果区域规划能够上升为国家战略，合作组织就面临着新的发展机遇，而如果得不到发改委的认可，那合作组织的存废就可能面临考验。其次，省级政府对合作组织具有直接领导关系。尤其对于省内的合作组织而言，省政府具有全方位的决定权和影响力。最后，地市政府作为区域合作的载体，对合作组织也发挥着不同程度的领导作用，而且中心城市往往在合作组织中占据主导地位。今后，区域合作组织的多重领导关系应更加规范化，即发改委要减少对地方微观活动的干预，更多地侧重宏观调控和监督指导，省级政府要充分发挥政治整合作用，尽量减少地方政府各自为政的行为。

　　（四）有限的行政管理权限。

　　区域合作组织的地位和性质决定了其管理权限必须是有限的。从区域合作组织存在的最初意义来看，其主要作用在于加强地方政府间的横向协调，调解跨界纠纷，处理那些由各个地方政府难以应对的区域性公共事务。同时，从中央与地方的关系来看，区域合作组织所采取的任何行动都要以不危及中央利益、不损害中央权威为前提。

　　而从其与各个组织成员间的关系来看，区域合作组织也无权干涉区域内各地方政府职权范围内的具体事务。为此，必须合理划分并明确界定区域合作组织的管理权限和职责，以免其与地方政府职能交叉、重叠或纠缠不清。借鉴国外的经验，应当赋予合作组织所有区域性公共服务的职能和权限，如区域协调、区域生态环境的治理、区域内基础设施的规划与建设等。同时，还应当给予区域合作组织一定的财政资金支配权限。

　　（五）良好的运行机制。

　　我国政治生活中经常出现的问题不是规范性不足，而是容易发生过程上的偏离。因此，研究区域合作组织也要摆脱“重权力归属、轻权力运作”[12]观念的束缚，去深入探讨合作组织在实际运行中可能出现的问题。从政治过程和政策过程来看，区域合作组织在区域治理中具备“利益表达—利益综合—决策—执行”四个基本环节。在利益表达过程中，合作组织就是一个对话平台，要充分发扬民主精神，让各利益相关者畅所欲言，这是保证区域政策科学化的前提；在利益综合时，合作组织是一种谈判机制，要尽可能照顾到各方的正当利益诉求，以确保区域政策的公平性和公正性；在决策时，要立足区域发展实际，以解决确实存在的公共问题、促进区域经济社会协调发展为目的，不盲目、不武断；在执行环节，则要按原则办事，尽可能排除地方主义的干扰，不折不扣地执行区域公共政策。此外，还要充分发挥各级政府、大众传媒和社会公众的监督作用，促使区域合作组织的运行机制不断优化。

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