试论相关者利益博弈与地方旅游政策制定

　　二、漓江“徒步游”的核心利益相关者利益关系分析 
　　漓江“徒步游”相关政策的制定，是政府在面对旅游事件时的应急反应，并未经过科学系统的调研和分析，导致了政策的失效。只有认清围绕“徒步游”的核心利益相关者，并充分考虑他们的利益诉求，政府才能制定出符合实际，利于漓江旅游持续发展的旅游政策。与漓江“徒步游”线路开发关系最为密切的是沿江村民，乡镇政府，徒步游旅行者，游船企业，市县级政府，他们之间构成了一个关系复杂的利益网络。 
　　漓江航船在1973年开放初期，仅有数艘木船，随着国家旅游政策的转变和船舶制造准入政策的改变，游客数量逐年增加，1996年有游船171艘共14758客位。1988年以前，旅游客运市场实行粗放管理，游船运力发展失衡。1988年7月市委、市政府于根据《中华人民共和国水路运输管理条例》和国家旅游局的有关规定，批准成立市水路客运管理中心和市漓江涉外管理处，对漓江游船实行“四统一”管理，即：“统一票证、统一售票、统一调度、统一结算”。[2]“四统一”的出台有效的遏制了游船企业的恶性竞争，促进了游江人数的稳定增长。游江人数的逐年增加带来游船数量的增加和游船体量的增大，游船对漓江水路造成了污染。疏浚和渠化还造成河流流速加快，水位下降，河滩裸露。沿江两岸村民原有的可用耕地逐年缩减。游船的船票收益里对于沿江两岸村民的利益，没有专项经费的支出来保证。资源保护费的支出的不可监督性，使得漓江环境质量无法得到稳定的保证，游客对当地旅游质量信息的掌握不充分，使得游客的反映滞后，游客数量的稳定增加使得政府对环境质量的关注度不强，这就使得政府在制定政策时只关注短期的经济效益，而忽视了可持续发展的环境效益，以及环境变化对沿江村民生活的影响。 
　　沿江村民对徒步游的态度是一个动态变化的过程。政府出台鼓励徒步游政策之前，因为徒步游游客人数较少，对村民生活以及收入影响不大，所以村民对此旅游项目既不关心也不了解。2004年以后，随着徒步游游客的增加，村民看到了商机，原来用于赶圩的竹筏用来摆渡，还可沿途卖些水和小食品，这些都增加了村民的收入。但是由于村民的自发经营行为没有得到政府的承认，缺乏合法性，没有持续获利的预期，因此难免通过短期行为获利的想法，兴坪镇画山村曾集资买了两艘渔船在岸边摆渡，4元/人次。但是在乡镇政府以合法的名义收取过渡费之后，村民们的渡船收益被截留，村民们便采取拦路收费等手段来获取利益，这种做法破坏了当地的旅游形象，影响了口碑。 
　　三、利益相关者如何影响旅游政策制定及实施 
　　政府在制定旅游政策时，受到核心利益相关者的影响，尤其是具有合法性，迫切性和权力的最主要利益相关者。但是一项政策的出台，是否能够取得预期的效果，则必须考虑各个核心利益相关者的利益诉求，有的利益相关者虽然表面上不具有法律上的合法性和权力对抗中的强势地位，但由于其在信息掌握和其他方面的优势，使得政策实施的成本过大，当成本超出政府的承受范围之后，也就缺乏了保证政策实施的动力，这项政策必然走向失效。漓江沿岸村民逐水而居，进出江面非常便利，政府监控的难度和成本都很大。而游客对徒步这一特殊旅游方式的偏好，使得游客与村民形成了共谋，虽然二者在权力和合法性上都无法与政府和企业抗衡，但因为他们对政策需求的紧迫性，导致了他们对与徒步游相关政策的制定的关注，当政策不符合二者利益时，二者对政策的实施起到了阻挠作用。乡镇一级政府虽然行政上隶属县市级政府，但其付出的管理成本并没有获得上级政府的财政支持，因此对政策的实施也采取消极态度。政府在制定旅游相关政策时，需要综合考虑各个核心利益相关者的利益诉求，平衡各方的利益关系，才能制定出有效的政策保证漓江旅游资源的可持续开发。 
　　四、结论 
　　本文通过对漓江“徒步游”政策制定及实施的过程的描述，以及围绕“徒步游”的相关者的利益博弈导致政策失效的原因进行了阐述。试图说明政府相关旅游政策的制定必须综合考虑利益相关者的利益诉求，不能只以追求地方经济发展为目标，而是应该追求环境与人居的可持续的协调发展。