关于新型农村社会养老保险制度存在问题的思考

　　论文摘要：新型农村养老保险是我国继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠民政策，但是在实施过程中也存在很多问题，比如替代率较低、年轻人参保意愿不足、与其他社保制度的衔接不够、基金的保值增值等问题。文章对这些问题进行分析和思考并提出相关建议，以期“新农保”这一惠农政策能够持续健康运行，最大限度惠及广大农村居民，使其老有所养，保障农村居民老年基本生活、
　　论文关键词：新型农村社会养老保险；个人账户；替代率
　　2009年9月，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，新型农村社会养老保险，被俗称为“新农保”。“新农保”采取基础养老金和个人账户相结合的基本制度框架，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，国家财政全额支付最低基础养老金，中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上(《中华人民共和国社会保险法》)。之所以被称为“新农保”，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言的。《指导意见》指出，2009年，“新农保”试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
　　《指导意见》颁布一年多来，各个试点地区如火如荼地开展试点工作。2010年，国务院又批准了一批“新农保”试点地区，要求“新农保”试点覆盖面扩大到全国23％的县(市、区、旗)。随着我国社会结构发生的重大变化(主要有少子化带来的对传统家庭养老的冲击，2035年左右到来的人口老龄化)和城市化(主要有失地农民的增多和巨量的进城务工人员的社会保障问题)，建立和完善新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。同时，对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。但是，新型农村养老保险制度在实施中也暴露了一些问题。
　　一、基础养老金替代率比较低
　　《指导意见》中指出，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。这一基础养老金加个人账户的养老模式在结构上与城镇职工养老保险相同，实现了形式上的统一，但是替代率远低于城镇职工基础养老金。“新农保”中基础养老金55元由国家财政全部负担，其在整个养老待遇的结构比例中还是较大的，是制度最大的亮点，也是吸引农村居民参保的重要方面。但是，从替代率角度看，55元的基础养老金待遇水平较低。根据国家统计局发布的《2008年全国国民经济和社会发展统计公报》显示，全年农村居民人均纯收入4761元…，而“新农保”中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13．86％，远远低于当前我国城镇职工基础养老保险不低于20％的基础养老金替代率。因此，在“保基本、广覆盖”的基本原则下，也应考虑适时调整“新农保”养老金的替代率。
　　二、个人缴费意愿不高且存在逆向选择
　　这里的个人意愿差异既有年龄因素也有缴费金额因素，在自愿性保险中一般会存在逆向选择的问题。同样，“新农保”也存在着逆选择，参保人员更倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限投保，以便相对于自己缴费来说获得更多的基础养老金，即投保人沿着对自己有利而不是对举办者有利的方式去投保。尽管制度设计的总体思路是“多投多保、少投少保、不投不保”，但基础养老金并不与自己缴费成正比。在“新农保”试点中，呈现出个人缴费意愿不高与逆向选择并存的现象，首先是中青年的参保意愿不足，45岁以上的农村居民参保者较多，其他年龄段的人则只要有可能就倾向于不参保，即使参保也多选择最低档次即每年100元的缴费。笔者认为，出现这种现象主要有两方面的原因，一方面农村居民存在短视，不过多考虑未来生活的状况，只要缴够年限，老年有养老金拿即可。另一方面“新农保”中缴费档次及补贴制度的局限性。《指导意见》规定，“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定”。

　　可见，在制度设计时，国家已经考虑到了这一点。但是，纵观各地的“新农保”试点，这一政策规定还只是停留在文件上，具体的实施方案还没有出台。因此，政府应加大财政投入力度。把对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”落到实处。另外，30元与最低缴费档次100元比较，相差3倍多，是其30％的金额；与最高档次500元相比，相差近17倍，是其6％的金额。如果地方政府不实行梯度型财政补贴，农村居民更愿意参加100元的缴费档次，以获得相对较高的地方财政补贴。此外，最低每年30元的地方财政补贴对于经济较发达的地区将不会形成吸引力。作为“新农保”一项激励制度，政府对农村居民个人账户实行多缴多补，这一规定满足了保险中“权利与义务对等”原则，逻辑上满足“激励机制”理论。但这一规定忽略了农村居民中经济困难的群体，多缴多补，对于无力缴费的农民是不公平的，不同档次缴费标准下替代率存在固定的比例关系，选择最高档缴费标准时的替代率水平是选择最低档缴费标准的4倍。因此，缴费年限相同时，选择高档次缴费标准的参保人个人账户待遇水平远远高于选择低档次缴费标准的参保人，不利于弥补贫富差距，发挥社会保障的再分配功能。因此，在“新农保”制度实施过程中。应权衡好公平与效率的关系，可以根据各地的实际情况对特别贫困的家庭适当照顾，根据不同地区的发展情况。设定适当的缴费档次与补贴额度。可考虑增加国家和地方政府补贴，以更好地保障广大农民的日常生活。
　　三、“新农保”责任分担结构不利于与城镇职工养老保险的衔接转移
　　《指导意见》规定，“‘新农保’基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。即“新农保”制度的责任主体为个人、集体和国家，但考虑到我国很多地区尤其是中西部地区集体经济实力有限的现状，“新农保”的责任主体是国家和参保者个人。城镇职工基本养老保险制度的责任主体为国家、企业和个人，企业和个人的责任主要体现在为参保者缴纳养老保险费方面，国家的责任主要体现在税收优惠以及基础养老金调整等方面。二者制度责任分担结构有差异，为城乡社会养老保险关系的转移接续设置了障碍，既不利于在城市打工的青年农民参保，也不利于城乡一体化的发展。笔者建议，人力资源社会保障部应尽快制定“新农保”与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，使其二者能够顺利相互转接，实现居民利益最大化，促进城乡统筹发展。