浅析失地农民生活保障问题探析

　　论文关键词:失地农民　生活保障
　　论文摘要:近年来随着城市化进程的加快，城乡结合部失地农民越来越多。由于征地补偿标准低、就业安置力度小、缺少必要的养老保险等原因，致使失地农民生活保障出现问题。为此，从提高征地补偿费、加强就业安置、建立养老保障机制等方面入手，可以更好地理清思路，解决失地农民的生活保障问题.
    近年来，随着我国工业化的稳步推进，经济的迅猛发展，城市的快速扩张，城郊失地农民越来越多，据统计，我国现有失地农民约4800万。随着失地农民的不断增多，失地农民的生活保障问题，成了影响城区和城郊农村稳定、影响城市社会经济发展的重要问题。为了研究失地农民生活保障问题，笔者随机抽取了济宁市新城区某乡镇全部失地的大屯(97户)、李桥(35户)、北营(59户)、大店(30户)、南屯(34户)等5个村255户失地农户，分别对他们进行了相关的问卷调查。通过调查和分析归纳，基本理清了失地农民生活保障的现状，问题存在的原因，以及提出了相应对策建议。
    一、对失地农民生活保障问题的现状分析
    (一)失地农民的基本生活缺乏有效保障。土地是农民祖祖辈辈赖以生息繁衍的基本生活资料。它不仅是农民得以延续后代的重要生活来源，而且是农民重要的生产资料，是农民获得生存保障的基础。现阶段，土地己成为农民重要的社会保障的依靠，农民一旦失去土地，就失去了生活的全部保障。
    事实正是如此，失地农民在土地被征用后，丧失了基本的生活保障。按照有关规定，国家对失地农民的安置可分为货币补偿，就业安置，划地安置、住房安置等形式。但调查发现，现阶段，大部分地方为了方便，往往采取货币补偿“一次性买断”的方式，对失地农民予以补偿。货币化安置比例高达92%。由于农民思想观念较落后，理财观念差，进城就业困难，无地可种等原因，这就不可避免的使失地农民失去基本生活保障。
    在被调查的255户农户中共有人口1024人，这些人均按照当地补偿标准获得1-3万元的补偿。除此之外，政府和社会对这些失地农民没有更多的生活保障措施。失地农民得到补偿款后，大多数人把相当一部分钱用于现实的物资消费，购买摩托车、冰箱、电视机、洗衣机、家具等生活消费品，翻修房屋等。有些家庭钱很快花完，生活陷入窘境。就业无门，种地没地，这部分人就开始不断到当地政府和上级党委、政府群体上访，严重影响了当地政府的工作。政府忙于解决群众上访这个“一票否决”的问题，无暇顾及招商引资、发展经济等工作。
    (二)失地农民的就业、务工机会不多。农民土地被征用后，应该区别情况给予安置就业。然而现实生活中，由于城乡二元结构的分割，农村户口成了农民就业的严重障碍，使农民很少有机会在城市里找到工作。事实上，大多数失地农民既当不成农民，也做不成市民，只能成为社区游民、社会流民。尤其需要指出的是失地农民中年龄较大的，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员。目前生活依靠有限的征地补偿金，“坐吃山空”，等补偿金用完后，生计就麻烦了，如果再遇到生病或其他意外，生活就更艰难。在被调查的282名青壮年农民中，仅有13%的人通过征地被予以安置就业。剩下的绝大多数人处于闲置、失业状态。
    (三)失地农民的养老保险缺失。事实上，由于长期以来城乡处于分割状态，我国的医疗、养老保险在城市里比较完善。在农村，社会保障制度的推行还处在刚刚起步阶段。目前，农村养老仍然以家庭养老为主，而大病医疗保险等等仅仅在一些有条件的地区展开，覆盖面狭窄，保险金额十分有限。绝大多数农民还不能得到基本的医疗、养老保险。而失地农民失去了土地的使用权，补偿金又用于解决眼前的生活问题，医疗、养老保险更是无从谈起。在被调查的1024名失地农民中，有60岁以上的老人共计136人。他们也和其他村民一样，按人头分到了土地补偿款。这些人中，没有人获得养老保险和医疗保险，自己也没有购买。其他青壮年人和孩子，也没有养老和医疗保险。养老和医疗保险在失地农民中缺失现象十分普遍。
    二、对失地农民生活保障问题的原因分析
    (一)征地补偿标准过低是失地农民生活保障问题存在的首要原因。对失地农民的土地补偿费用过低，是造成失地农民生活保障出现问题的主要原因。据国家有关统计资料显示，征用农地的土地收益分配格局是，政府占60%-70%.村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。改革开放以来，政府通过征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走2万亿元人民币。正是由于对失地农民利益侵占太多，致使失地农民问题成为令人关注的社会问题。
    另外，我国现在的土地征用制度还带有浓厚的计划经济时代的特征，尽管征地补偿标准随物价上涨作过一些调整，但《土地管理法》规定的“适当补偿”原则，决定了给失地农民的补偿不是公平的完全补偿，是“征用”而非“征购”，这种过于强调国家强制性权利的规定，与主体地位平等的民法基本原则发生了冲突，使得国家、集体、个人的财产在权利性质上是不一样的。这就意味着排序在前的主体可以合法侵害其他主体的财产权利，把农民排斥在土地收益的分配体系之外。如我国现行的土地法规定:对征地农民的补偿，按前三年农业的平均产值来计算。但是，近年来农产品的价格不断下降，按法定标准计算出来的补赔偿标准己经名实不符，根本不能解决失地农民的长远生计，而且一些地方还在打农民的主意，连十分低廉的法定补偿款项也不兑现，致使失地农民的生活保障出现问题。以被调查的大屯村征地补偿安置办法为例，村民盛传康家，三口人共有土地1. 5亩(实际上城郊别的村许多家庭远低于此数目)进行赔偿，实行住房安置。则丈夫妻子补偿费各2. 7万元(1.8万元/亩/1. 5亩)，小孩子0. 6万元，一家共计获补偿6万元。这笔钱用于新家的简单布置后，所剩不足5万元。而这笔钱要用于全家今后所有用度开销，显然难以为继。过低的补偿费，根本难抵郊区农民原来土地上产生的综合性丰厚收益，使他们经历了由富返贫的巨大落差。这是正常的家庭尚且出现返贫现象，而在调查中了解到，失地农民因病、残、年龄等因素返贫的比率极大，已成为一种普遍的现象。
    (二)缺少就业务工安置是失地农民生活保障问题存在的主要原因。失地农民的产生，从一定意义上来说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，怕的是农民失地的同时又失业，这样，失地农民将成为困难的贫民。城市化的一个重要标志是农民数量的减少，如果一方面农民数量在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民，结果仍会影响城市的经济发展和社会稳定。
    随着我国向社会主义市场经济转轨，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府传统上行之有效的安置方式逐渐失灵，对失地农民的就业和务工安置力度也越来越小。因此，失地农民再就业十分困难。失地农民生计是否有保障，身份能否顺利转变，农转非后能否实现再就业是关键。现实的问题恰恰是失地农民大多数文化水平和职业技能都较低，参与市场竞争能力较差，加之郊区农民原有的优裕条件所形成的思想观念障碍，如懒惰、大钱不会找，小钱不愿找等等，再就业十分困难。因此，对大多数人而言，失地就等于失业。如果没有政府的帮助，失地农民就会整体性地沦为城市社会的贫困阶层，成为城乡结合部境遇最糟糕的群体。当前，全国大中城市城乡结合部普遍存在“四多”现象，即治安案件多，违章搭建多，非法客货营运多，环境卫生及城市管理问题多。这些现象的出现，除城乡结合部外来人口较为集中等因素外，也与当地失地农民的低就业率息息相关，这些现象己经对郊区城市化进程产生了十分严重的阻滞作用。更令人担忧的是，失地农民由于就业不充分，生计缺乏来源，政府又不能依靠，极易使他们产生抗拒社会的心理，一些人凝聚成团，引发许多影响社会稳定的事件进而影响整个经济社会发展大局。

    (三)缺乏社会保障机制是失地农民生活保障问题存在的重要原因。在我国社会生活中长期以来存在的二元机制，使我国城市和农村截然分割。这严重影响了我国社会经济的正常发展，产生了重城市，轻农村的不良后果。我们在城市建立了比较完善的医疗、养老、失业保险等在内社会保障机制。在农村，社会保障机制几乎空白。一般农民没有社会保障但有地可种，尚可维持生活，但失地农民既没有社会保障，有没有地种，生活困难可想而知。因此，缺乏社会保障，是失地农民生活存在问题的重要原因。
    为了顾全现代化建设的大局，农民曾为国家优先选择的工业化战略承担了很大的发展成本。计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价。改革开放时期政府部门低价征用农村土地，又使农民蒙受了至少2万亿元的损失。因此，应该给予农民同等的国民待遇，保证农民和城市居民一样享有社会公共服务和完善的社会保障体系。
    三、解决失地农民生活保障问题的对策分析
    (一)提高对征用土地的补偿标准，多种方式保障失地农民的利益。首先，要提高征地补偿标准。调整现行土地征用补偿政策，切实保障失地农民的合法经济权益。根据目前的政策规定，农民被征用土地后所获得的补偿偏低，根本无法解决农民失地后的基本生活。在多数地方，农民只获得征地收入中的5%-10%作为补偿。尽管在实际操作中，各地的标准因地价高低而有所不同，但以县(市)为例，一般征用一亩土地，农民实际所得补偿金在1-3万元之间，而补偿金是以被征用地的前三年平均年产值的6-10倍计算，既没有考虑今后农业产出的逐年增加因素，也没有考虑以后物价上涨的因素，更没有考虑今后土地的升值因素。更何况，征地的使用权是40-50年，而补偿的年限只相当于6-10年。有专家调查，2002年被征地的农民所获得的补偿按照当地目前的物价水平和生活水准，一般仅够维持基本生活两年半左右。因此，保障失地农民的合法权益，当务之急是必须从政策法规上进行调整，使政府通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，以提高征地补偿标准。农民所得补偿调整的幅度可从目前征地收入的5-10%提高到25-30%，或者按照被征用地的使用年限给予补偿。