关于国有农场“土地入股”的理论思考

［摘 要］近年来,我国国有华侨农场面临着土地利用与经济发展不一致的矛盾,如何有效解决这一难题成为当下的一项重要经济任务。笔者以珠海市某华侨农场为例,通过对该华侨农场现实原因的分析以探求如何通过“土地入股”解决土地问题,从而为我国华侨农场的改革提供理论上的借鉴。
　　［关键词］华侨农场；土地入股；产权；交易成本

　　1 “土地入股”的现实诱因
　　古典经济学家威廉•配第认为,土地是财富之母。土地与地区经济发展之间存在着极为密切的关系,从历史遗留问题、现实问题及未来可能遇到的问题三个角度的剖析都表明该华侨农场的发展与土地息息相关。
　　1.1 历史遗留问题
　　1.1.1 “人地分离”的土地制度导致农场职工的收入长期处于极低的水平
　　长期以来,该华侨农场的土地归国家所有,但农场职工并不属于国家的事业单位编制,农场职工辛勤劳作,却仅能获得维持温饱水平的工资。农场无法进行扩大再生产,而第一代农场职工 “围海造田”的历史贡献也长期被忽视。
　　1.1.2 “代耕农”问题
　　进入20世纪90年代后,大量外来务工人员进入其中从事劳作,成为没有耕地的“代耕农”,目前这部分“代耕农”有3414户,他们为华侨农场的经济发展作出了很大的贡献,但由于不在正式职工编制内,其权益难以得到有效的保障。因此,从建设和谐社会的角度考虑,必须解决“代耕农”问题。
　　1.2 现实问题
　　1.2.1 基本农田实行承包制,经营分散,不利于进一步提高经济效益
　　该华侨农场职工以每亩每年缴纳250元土地租金的形式获得土地承包经营权,并按政策每五年作一次土地调整,这一类似于农村家庭联产承包责任制的土地制度虽然在一定程度上提高了农场职工的生产积极性,但碎片化的经营也使得土地的经济效益难以进一步提高,同时单个承包者抵御自然灾害和经济风险的能力较差,另外,土地调整间隔时间过短,容易诱发短期行为。
　　1.2.2 工业建设用地指标不足,且分布较散
　　该华侨农场目前虽有土地197平方千米(含滩涂),但承担了耕地89445亩(约合60平方千米,约占全区总面积的30%),其中基本农田59506亩(约合40平方千米),数量占全区的63%、全市的16%,从而导致该镇工业发展的拓展空间较为有限,对招商引资产生了不利影响。另外,工业建设用地零星分布于场内五个不同区域,且各区之间相距较远,不宜进行成片开发,难以形成集聚效应。
　　1.2.3 危房改造资金短缺,用于危房改造的宅基地不足,部分人员无房可分
　　该农场职工的住宅多为20世纪70年代所建,现大部分已成危房,因此进行危房改造刻不容缓。目前该华侨农场需要改造的危房共有6802户(其中归难侨804户),但大部分家庭特别是归难侨无力承担自付部分的危房改造资金,同时用于危房改造的宅基地明显不足。原农场职工每户住房面积仅20~30平方米,亟须建设新住宅,但农场职工无宅基地,而旧房附近多是农田,规划重建比较困难。此外,由于种种原因目前还有一部分职工无住房。
　　1.3 未来可能会遇到的问题
　　从地理位置上看,该华侨农场位于经济发达的珠江三角洲西部,属于珠海市规划的西部城市带,又濒临以“建设全国沿海主枢纽港、打造广东重化产业基地”为基本导向的高栏港区及珠海海空港,可以预见该华侨农场未来会有大量耕地转为非农建设用地,因此农田征用补偿和其中可能的纠纷将成为其面临的一大问题。
　　2 “土地入股”的理论阐释
　　“土地入股”作为一种制度创新、变迁的方式,可以从新制度经济学的产权理论和交易成本理论两方面进行解释。具体分析如下：
　　2.1 产权理论对“土地入股”的解释
　　作为新制度经济学的核心理论之一,产权是指“个人支配其自身劳动及其所拥有之物品与劳务的权利”。产权具有诸多特征,而“排他性”是产权的本质特征,它决定了物品归谁所有。由排他性可以导出产权的另外两个特征：可分割性和可转让性。如果产权“被束缚于一个既有的所有者,而其他人尽管因具备更好的知识和技能而可能对该财产定价更高,却不能对该财产进行更好的利用”,那么这样的产权就不是有效的。从产权理论上看,该华侨农场目前正在实行的耕地承包制是对土地产权的初次分割和转让：将原来的国有土地产权分割为所有权和承包经营权两部分,在土地所有权归属国家保持不变的前提下,承包经营权以每年每亩250元土地租金的形式转让给职工,但不能在不同拥有者之间自由流转。随着经济的发展,土地相对价格上升使得外部利润出现,现有的土地承包制难以为继,有必要进行制度创新。相应地,目前正在论证的“土地入股”则是对农场职工拥有的土地承包经营权的再次分割和再次流转：首先,将承包经营权分割为承包权和经营(使用)权两部分,承包权继续归农场职工所有、保持不变；其次,将经营(使用)权折价“入股”到土地股份合作组织,从而使土地股份合作组织获得由职工分割、让渡过来的经营(使用)权；再次,土地股份合作组织或出租土地给农业公司,或建设标准厂房,或建设居民住宅,从而获得土地的增值收益；最后,农场职工凭股权分红,分享土地增值收益。这样,通过“土地入股”实现了土地经营(使用)权的转让,以一种更有效率的制度替代了原有制度,优化了资源配置,盘活了国有资产。
　　2.2 交易成本理论对“土地入股”的解释
　　“土地入股”也可以从交易成本的角度予以解释。本文中的交易成本指为在市场上进行的每笔交易所进行的谈判和签约的成本。科斯在《企业的性质》中称之为“价格机制的成本”。在科斯看来,企业和市场只不过是组织的两种形式而已,选择市场形式还是选择企业形式取决于对交易成本的权衡。科斯认为,“价格机制本身是有成本的”,这在现实中可以理解为由单个农户与农业企业或房地产开发商进行谈判所形成的缔约成本,这包括“集体行动”下农业公司或房地产开发商在面对众多农户时可能出现的“待价而沽”的现象的预计成本以及将土地折价入股从而产生的农户与农户之间进行土地产权交易时的谈判成本。因此,“形成一个组织并允许某个权威来配置资源能够节省某些市场运行成本”。土地“入股”、成立土地股份合作社可以有效地降低交易成本。由单个土地股份合作社与农业公司谈判不仅可以解决“集体行动”问题,而且可以对“入股”土地进行统筹规划、统一开发，形成规模效益。
　　３ “土地入股”的具体做法
　　笔者认为,在完成土地确权登记工作后,该华侨农场可按照土地用途的三种不同方式分别进行“入股”试点：
　　3.1 基本农田“入股”
　　3.1.1 政策环境
　　新制度经济学认为：“取消一种带有限制性的政府政策的效应相当于扩大制度选择集合。”近年来,中央和地方政府通过提供法规、制度等“公共物品”的形式,扩大了土地的制度选择集合,为华侨农场进行制度创新、推行“土地入股”提供了良好的外部环境。在推动土地流转、土地入股方面,早在2007年,《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》(国发［2007］6号文)就允许华侨农场在土地转让方面可以先行尝试。“有条件的地方,可以本着依法、自愿、有偿的原则,实行土地承包经营权流转,推进土地适度规模经营”。随后,《广东省关于推进华侨农场改革和发展实施方案》(粤府办［2008］3号文)在土地流转、土地入股方面又做了更为详细的规定：“对珠江三角洲地区条件成熟的侨镇办(区)实行土地股份合作制,坚持平等、协商、依法、自愿、有偿的原则实行土地使用权流转,推进土地适度规模经营。”另外,在推动农业产业化方面,《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》规定“有条件的华侨农场应积极招商引资,加快发展二三产业特别是农产品加工……拓宽职工就业渠道”。《广东省关于推进华侨农场改革和发展实施方案》则规定华侨农场改革应“以工业化、城镇化和农业产业化为改革发展重点”。
3.1.2 具体措施
　　在基本农田“入股”方面,该华侨农场可利用自身优势,重点引进外地先进农业企业,通过基本农田“入股”,形成“公司+农户+基地”的模式。具体步骤如下：
　　首先,由农场所在(镇)政府主导,将农场职工现有的土地承包经营权分割为承包权和经营(使用)权,在承包权继续归职工所有并照顾到代耕农的基础上,将经营(使用)权按土地面积、职工工龄等,折价“入股”到作为独立企业法人的农业资源管理中心；其次,代表“入股”职工的农业资源管理中心与前来投资的外地先进农业公司进行谈判,确定合作事宜；最后,原农场职工 “受雇”成为合资或者合作公司的农业工人,其既可以进入农业公司直接从事农业机械化耕作,又可以进入该农业公司在本地开办的农产品加工厂,从事农产品加工、运输的工作。通过基本农田的“入股”,一是以土地流转、入股的方式实现了农业的规模化、集约化经营,促使生产方式由粗放型向集约型、由劳动密集型向资本密集型转变,为发展现代农业铺平了道路；二是通过在本地建立农产品加工基地,延伸了现代农业产业链条,不仅提高了抵御自然灾害和经济危机的能力,而且通过拉长产业链的方式有效提高了农产品的附加值和市场竞争力；三是通过建立农产品加工基地,促进了农场职工向二三产业的就地转移,增加了职工工资性收入和非农产业经营性收入。