助学贷款与制度选择
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：助学贷款；制度选择；社保卡；社保基金；交易成本
随着我国高校体制改革，在上个世纪末期，国民免费上大学改革为交费上大学。政府为帮助贫困学生完成学业，推出的“奖、减、免、助、贷”五项救助措施，在这些措施中，国家助学贷款是最主要的帮助政策和措施。我国政府从2000年全面推行助学贷款以来，到2003年底，但由于多种原因，违约率和信贷风险较高，使四大商业银行不愿意发放使助学贷款，一度陷入困境。2004年9月，大学生贷款推行向各商业银行招标的办法，但信用和风险问题，始终没有解决，加之其它种种原因，许多大学招标最终流产。到2004年末止，其间，历年数据显示表明，助学贷款开展极为缓慢，助学贷款难，根本不能满足贫困大学生的需要，不足以让贫困大学生完成学业，引起了社会各方关注。
一、大学生助学贷款难
2001年6月下旬，据全国助学贷款工作会议上的数据显示，是年 5月底，4家国有商业银行累计受生贷款申请53.4万人，有17万名学生与银行签订了贷款合同，占总申请人数的31.8%；申请国家助学贷款总金额33.66亿元，签订贷款合同金额12.62亿元，占总申请金额的37.5%；实际累计发放贷款仅6.13亿元，占合同金额的48.6%，占申请总金额的18.2%。说明有2/3申请贷款的学生未能与银行签订贷款合同，已签订合同的贷款还有1/2没到位。
2003年末，全国高校共有1600万在校大学生，据有关专家调查推算，贫困生人数约占在校生的15%～20%，西部地区高达30%左右；若按最低水平10％计，全国至少有160万名困难的学生需要经济帮助；若每人每年需要5000元的助学贷款（主要用于交学费），则2003年全国助学贷款需求总额在80亿元左右。然而2003年全国4大国有商业银行实际发放助学贷款仅30亿元，不足实际需求额的40％。2004年，2004年12月末,国家助学贷款余额已达到65亿元 ,比上年增加30多元的贷款，实际受益学生仍不到200万人。
以上数据表明，商业银行不愿意发放助学贷款，许多事实也印证了这个判断。近几年，全国各地的大小报刊杂志经常报道，学生贷款违约，银行暂停贷款，其依据是人民银行2002年8月份下发的一份文件，内容是：对于借款人违约比例达到20%，且违约人数达到20人的高等院校，暂停发放国家助学贷款。如：2002年《天津晨报》的报道：从2001年12月20日开始，天津大学有1250名毕业的学生进入还款期，但迄今仍有119人未还钱，占了近10%。2003年11月16日《天津晨报》特派记者报道：工商银行天津分行截至2003年9月底，大学生助学贷款逾期未还款率均超过20%；2004年初，据广东报道称：2003年底，广东某高校没有及时还贷的金额近百万元，有些高校的违约率甚至超过了20%，已超出人民银行2002年8月份下发文件规定的限度，几所高校被暂停发放助学贷款。大学生贷款难的文章报道可说是汗牛充栋，于是我们有了这样的印象：因为大学生信用问题，成为银行助学贷款瓶颈。
总之，我国助学贷款开展极不理想，与贫困大学生的实际需求有很大的差距，有近70％的贫困大学生得不到助学贷款；国家的助学贷款政策效率极低。全国大学生助学贷款自1999年开办至2004年，已有5年时间，但一直进展缓慢，无论是发放贷款的银行，还是借款的学生，或是处于“中间人”位置的高等院校都望款兴叹：“助学贷款，难！”。二、原因：制度选择错位
新制度学理论告诉我们：任何一项事业，只要它出现了问题，不要到其它方面去找原因，只能从制度设计上去找原因，一定是制度设计存在缺陷。那究竟是什么原因导致助学贷款难呢？目前，几乎全国所有的分析文章均认为是我国没有完善的信用体系，部分大学生信用缺失，导致银行助学贷款风险加大，银行不愿意发放助学贷款，力图从建立和完善大学生信任体系上下功夫，并产生了一些不当的做法。我们认为，在现行的助学贷款政策中，之所以出现一部分大学生信用缺失的现象，其主要原因是助学贷款制度选择错位起的，有找到一个交易成本最低的制度，无法克服信用障碍。
1、选择商业银行助学贷款与其经营目标相悖
国家指定由商业银行来发放助学贷款，选择了一项交易成本较高的交易制度，交易效率低是必然的。助学贷款现行的基本政策是：由4大国有商业银行采用无担保的信用方式向在校贫困大学生提供贷款；贷款利率执行基准利率，借款人享受利息补贴，在校期间的贷款利息将全部由财政补贴，毕业后再全部自付。 从这项政策中我们看到了其制度设计的不当：国家助学贷款采用无担保的信用方式，且执行基准利率，借款者享受利息补贴，是一项典型的政策性业务，但却交由国有商业银行办理，这意味着在我国信用体系未建立起来之前，商业银行将承担很大的信用风险。尽管新办法规定将建立国家助学贷款风险补偿专项基金，以此给银行适当补偿，其经费由国家财政和学校共同承担，将在一定程度上减轻助学贷款经办银行的风险，但银行承担的风险与获得的收益仍然不相匹配。现行助学贷款政策不符合商业银行要求资产“收益性、安全性、流动性”的基本原则，也有悖于商业银行追求经济效益最大化的目标。因此银行不愿发放助学贷款是必然的。目前，商业银行虽然办理了小量的助学贷款业务，其主要原因一是迫于政府的压力；二是树立社会形象的需要；三是看中关联业务，即以助学贷款为切入点，争取合作院校的结算帐户以吸收大额存款、校园信用卡等关联业务。从实质上看，商业银行是不愿意发放助学贷款的。
因此，我们认为，助学贷款由商业银行发放是制度选择的错误 ，必然导致银行助学贷款的效率低下，从而导致国家助学贷款政策效率大打折扣。加上部分大学生信用危机，导致助学贷款风险巨大，成为银行发放助学贷款的制约瓶颈，降低了国家助学贷款的政策效率。
2、选择政策性银行来发放助学贷款，是错中的错误
从本质上看，助学贷款是一种政策性的金融贷款，应当由国家政策性银行向贫困大学生提供助学贷款。我国自1999年以来，到2004年止，发放助学贷款的银行一直只有四大国有商业银行，期间，来自各方面的数据表明，商业银行不愿意发放贷款。在此情况下，2005年初，政府指定由国家政策性银行---国家开发银行向贫困大学生提供助学贷款，同时，对原办理助学贷款业务的商业银行，实行招标。2005年3月，从全国各高校招标情况看来，有近40％高校流标。 由于贷款风险的问题，许多中标银行迟迟不发放贷款，还没有及时发放贷款等，部联合有关部委，召开会议，要求人民银行各分支机构和各地银监局,要对辖区内各金融机构落实国家助学贷款新政策相关情况进行一次全面的摸底调研,对于迟迟不能及时发放贷款的经办银行,督促其提高审贷效率,尽快落实贷款,使申请贷款的贫困家庭学生在新学期开学能及时拿到助学贷款。这些流标的大学只有救助于国家开发银行来为贫困大学生提供贷款。国家开发银行对助学贷款业务开展积极，深受高校欢迎。如：据河南省2005年4 月份的报道称，国家开发银行首次向省内大学的4万名贫困生，提供了1.9亿元的国家助学贷款。
那么，真的能让政策性银行来发放助学贷款吗？我们的答案是否定的。因为，由政策性银行来发放助学贷款，仍然面临信用瓶颈、风险防范等问题，并不能降低交易成本；国家开发银行在贷款风险控制上虽然完善了一些措施，如：增加教育贷款管理中心这个管理平台和高校助学贷款管理中心这个操作平台，把各高校作为信贷管理基础单位，并承担50％的责任。 助学贷款为无担保贷款，高校只是学生申请贷款的介绍人和见证人，而不是担保人，因此，高校也不应当承担有关贷款的连带责任，只应承担管理责任。由于大学生工作地点的不确定性和流动性，高校根本无法承担这个责任。加之，专门成立一家政策性银行，其机构设置和运行成本相当大，必然转化为一种社会成本，且成本比之商业银行更高。（社会成本是由公众承担的支出，即是由国家解决负的外部性问题时，由国家财政支出的成本）。政策性银行虽然可能解决大学贷款难的问题，但贷款的风险仍无从控制，最终导致大量的不良贷款，可能要求国家豁免，成为高昂的社会成本。经验已证明：在上个世纪90年代中期，我国为解决农民卖粮难的问题，专门成立了农业发展银行，由农发行向国家的粮食收购部门提供资金，收购农民粮食，几年时间后，在本世纪初，农业发展银行形成了6000多亿元的不良贷款，最终国家不得不豁免。这就是一个深刻的教训。 因此，我们认为：由政策性银行来发放助学贷款仍然是没有效率的，是不可行。
3、现行助学贷款交易成本太大
根据新制度经济学派科斯（Ronald H. Coase）、阿尔奇安（Armen Alchian）、张五常（Steven N. S. Cheung）等人的一些理论，交易成本是指交易双方在完成一笔交易的过程中，除生产成本之外的事前成本和事后成本。在助学贷款中的交易成本主要是合约的执行成本，合约的执行成本就表现在大学生信用问题上。信用好，执行成本低，反之，信用差，执行成本就高。无论是选择商业银行或者是政策性银行来发放助学贷款，由于信用障碍均无法克服，其交易成本高昂是必须的。
1）建立大学生信用体系的成本。这项成本非常巨大，在某种程度上说是根本不可能建立起来的，所以，至今人们没找到一个好的方法。所以目前商业银行不愿意去建立大学生信用体系，而是交由大学去做。这样做的弊端是，借款人还款期间已经离开学校，学校也无法监督和制约借款人，因此仅靠学校是不可能建立完善的学生信用体系的。而且，建立公民信用体系是社会的责任，应该由国家去建立，任何单位都没有责任也不可能建立完善的公民信用体系。尽管新办法规定将建立学生还款约束机制，包括由国家金融管理部门建立的全国个人资信系统和由经办银行建立的还贷监测系统，以及高校建立的借款学生信息查询管理系统。但这个系统真正建立起来还是一个漫长的过程，而且由金融部门单就学生贷款建立一个资信系统，其交易成本是很高的。
2）由于现行的助学贷款政策中的一些制度设计不够合理，增加了助学贷款中的交易成本。由于国家助学贷款有国家贴息补助，利率远低于其他贷款利率，使得这项贷款对非贫困学生也具有很强的吸引力，诱导经济交易中的机会主义行为产生。由于我国贫困线标准的认定缺乏权威的衡量依据，学校无法确定来自全国各地贫困生家庭情况的真实性，银行与学生之间信息不对称。这可能使一些非贫困学生看到国家贴息50%，出于占有隐性补助或者利用低利率贷款从事其他投资或消费的目的，故意隐瞒家庭经济状况，捏造贫困假象，在签订贷款合同时，尽量提供有利于贷款合同签订的信息。商业银行核准发放助学贷款的主要依据是学生在借款申请表中填列的理由，其情况是否真实、条件是否具备、手续是否健全等，难以做出全面核查。由于银行与借款人间的信息不对称，加大了助学贷款中的信贷风险，增加了银行贷款的隐性交易成本。银行为了尽量规避风险，必然选择不发放贷款或缩减贷款规模。这样，最终导致资源配置不合理，使助学贷款资金利用效率低下，不能发挥有限助学贷款资金的作用。
3）由于我国信用体系没有建立起来，国家商业银行发放无担保的助学贷款，对恶意逃债的人缺乏有效的约束与惩治机制，加之学生毕业后分散到全国各地，工作流动性很大，银行对其进行跟踪的难度较大。在这种情况下，借款人容易产生道德风险，拖欠或逃废银行债务，从而增加银行的不良资产，导致交易费用巨大。此外，在国家助学贷款业务中，借款人的道德风险还突出表现为：部分获得助学贷款的学生不关心借入资金的使用效益，在校不努力学习，从而无法实现教育资本向人力资本的转化。这些学生毕业后不能适应社会的需要，使国家助学贷款的社会效益受到损失，削弱了国家助学贷款政策的金融资助功能。
综上所述，由于信用瓶颈问题，商业银行和政策性银行，均不宜作为助学贷款的银行。个人信用系统的建立毫无疑问是解决国家助学贷款发放难的必要手段之一，但是，单凭个人信用系统的建立和完善也不能解决国家助学贷款发放难的问题，即使我国建立了比较完善的信用体系，国家助学贷款的归还仍然可能较为困难，银行仍然要面对较大的风险。如个人信用体系十分健全的美国，其学生贷款偿还拖欠率高达12%，回收率也只有47%。这从侧面证明了个人信用系统的建立并不能完全解决助学贷款偿还的问题。只能从制度本身选择上找原因，建立一个尽可能让“经济人”没有机会不守信用的制度。
三、正确的制度选择：由社保卡提供助学贷款
新制度经济学的一些理论表明：制度变迁对经济增长的重要性，我们从中悟出：大学生助学贷款，只有另辟溪径，才能解决问题。我们认为：大学生助学贷款只有利用社保卡建立个人信用关系，并通过社保卡向贫困大学生提供助学贷款，方能够从根本上解决助学贷款中的风险和难度问题。其资金来源是社保金基金。如果社保基金规模不够的情况下，国家可发行高等教育贫困生债券或由国家财政提供资金。
（一） 社保卡可控制贷款风险
社保卡是劳动者参加劳动的社会保险的记录卡。无论在什么社会，大学生就业水平均高于一般居民的就业水平。在我国社会也是一样，大学生就业水平均高于一般居民就业水平。虽然目前，大学生找工作难，失业率偏高，但我们应当相信，作为一个大学毕业生，他一生总会找到工作的；作为一个大学群体，短期来看，也许少部份人没有找到工作，但从长期来看，就业率至少应在95％以上。如果95％以上大学生一生都找不到工作，这个社会问题可能十分严重。因此，我国社会在完善强制劳动保险同时，对大学生可从进大学时，就发给一个社保卡。这个社保卡必须是全国通用的，相当于一张只能转帐，不能取现的信用卡；对需要助学贷款的大学生，就用此卡透支一定额度的资金，用于交纳学费。完善我国社保体系，满足下列条件：（1）在全国所有公民只有一个社保卡（帐户），如身份证一样。（2）大学生就业或自主创业都必须有社保卡（一个都不能少）。（3）全国社保体系必须电子联网，可以随时查询、资金款项的划转。我们认为，由国家来完成这项工作，无论是交易成本或社会成本都将是最小的，通过此卡发放助学贷款，它能让经济人没有机会不守信用，贷款风险是最小的，甚至可以说风险为零。因为劳动者作为经济人，办理社保卡是有利可图， 他们必然要求用人单位为其办理社会保险。 （二）助学贷款资金来源
我们认为助学贷款资金来源主要是社保基金本身，如果这个基金规模不足的情况下，政府可发行贫困生高等债券或者由国家财政提供资金，因为这资金规模不是很大，约在800---1000亿左右，社保基金本身就能解决问题。
目前，我国各地社保养老保险有两种模式：一种是现收现付模式，即用当前就业人口缴纳的养老保险金来抚养已经退休的人口，并作为一种连续存在的体系，要求将来的就业人口以同样的方式抚养退休人口。另一种模式是将公民缴纳的养老金作为个人帐户积累起来委托基金公司投资，以保证公民退休后领取养老金。前一种模式的养老金本身缺口很大，是没能力为贫困大学生提供借款的，也是不可以用来向贫困大学生提供借款的。而后一种模式的养老金是有能力、有条件用来向贫困大学生提供助学借款的。其理由如下：
1、 社保基金规模与助学贷款需求规模
自2000年至2003年末，我国政府通过财政划拨、发行彩票和国有资产减持等方式，已建立起一笔1325亿元规模的全国社保基金。据有关专家预测，到2008年，社保基金规模总额将达1万亿元。2004年全国高普通高校在校生1700余万人，即使到2010年达到2000万人，按20％的贫困生，即有400万贫困生需要助学贷款。每人4年中只需要贷款2万元，即是需要800亿元的助学贷款规模。因此，我们相信：社保基金是有能力为贫困大学生提供借款的。如果近期社保基金的资金不能满足需要，可由政府发行几百亿元的贫困大学生教育债券或由财政提供几百亿的资金，用于助学贷款资金的周转。
2、 社保基金提供助学贷款的风险较低、收益高，社会效益更大。
目前，我国社保基金是交由基金公司进行投资运作，来使其保值、增值。2004年初，据社保基金公布的数据，自2000年社保基金投资业务开展以来，到 2003年末累计收益已达67亿元，其中大部分收益是通过银行存款和购买国债取得的，少数收益是通过投资证券取得的。全国社保基金总资产达1325亿元，其中：银行存款和国债回购投资777亿元，占58.7％；较低风险的债券投资480亿元，占36.2％；高风险债券投资67亿元，占5％。从这组数据可看出社保基金存在的二个问题，一是社保基金投资缺少渠道，大部份资金不能很多好运作，只能存放银行和购买债券，收益极低。2003年以前社保基金的平均收益率基本上都不足2%，2004年末，社保基金总资产1708亿元，其中资金来源情况是，中央财政预 算社保基金共实现投资收益42.7亿元，其收益率为3.10％，比上年提高0.39个百分点。 若把社保基金中的一部分资金用于发放助学贷款，按同期银行贷款利率计，其年收益率大于4％，高出其它投资收益的1 倍以上，且风险较其它投资为低。近年来，我国居民储蓄存款增长过快，成为流向资本市场的巨额潜在资金，巨额储蓄存款一旦涌入资本市场，将会导致虚拟脱离实际经济，资本市场的回报没有实在经济作为支撑，在社保基金加大证券投资比重的情况下，潜在市场风险巨大。有关专家论证：养老基金在资本市场中的回报率虽然很高，但其方差也非常大，表明风险系数很高，不宜过多投放资本市场。若把大量的社保基金存放商业银行，其风险虽然小，但收益太低。因此，我们建议把社保基金用于向贫困大学生提供借款，不仅能为社保基金找到一条很低好的投资渠道，确保社保基金的保值增值，且投资收益率远远高于在其它方面的投资收益，风险小，社会效益更大。
3、社保基金提供助学贷款具有可操作性。社保基金是将缴纳的养老金作为个人帐户积累起来委托基金公司进行投资，将来连本带息分次支付给个人退休金，即是“先存后用”；银行办理的信用卡可让人们先透支一定额度的资金款项，在一定期限内归还。即是“先用后存”。二者的思路都是在某一时期（需要花费但没有收入）使用自己另一时期（有收入且有剩余）的积蓄。所不同的是，前者先存后用，后者先用后存，或者说先借后还。若用社保卡向贫困大学生提供助学贷款，即是大学生用将来工作后的收入来偿还工作前的借款本息，这就如同信用卡借款消费一样。社保基金提供助学贷款操作步骤如下：（1）国家只须确定各大学贫困生的比例，在这个比例范围内，由校方负责审定，是否向贫困大学生提供助学贷款；（2）属于借款的贫困学生，由学校所在地的社保机构按其身份证号码建立个人社保帐户（发给学生社保卡）；（3）贫困学生持社保卡，透支一定金额用于交学费，直接由银行划转其资金到学校的帐户上，完成交费工作；（4）发生借款后，并开始计利息。（5）借款学生工作后，单位为其交纳社保金，社保机构要求单位在借款学生的工资中扣减每月应偿付的借款本息，（如果借款人有能力，可一次性偿还借款），一并存入其社保卡中，收回借款本息。
在社保基金提供助学贷款的期限设计上，为了使借款人的有足够的还款能力，足以支付当期借款本息，借款期限不宜过短。我们认为现行的还款期限，即大学生工作后6 年内还清是恰当的。为了保证社保基金的收益，同时防止非贫困学生的机会主义行为，借款利息不能设定为低利率，应当比照银行同期贷款利率设定，国家对贫困大学生救助可通过其他方式进行解决。
4、通过社保卡，由社保基金提供助学贷款，其风险极小。因为有工作者必要社保卡；无工作者，无社保卡，属社会救助人群。由社保基金提供助学贷款可能出现三种风险：一是借款人在借款后，未还清借款本息前死亡，且没有任何遗产；二是借款人终生没有工作，且没有任何收入来源，属于社会救助人群；三是借款人在未还清借款前，偷渡出国，不再是中国公民，无从控制其还款。以上三种情况发生的概率极低，风险极小。即使风险发生，导致社保基金的损失，应当由国家财政解决借款的损失。从福利国家理论来看，国家应当健全社会保障体系，而社保基金是社会保障体系的重要组成部分。国家应当对包含贫困大学生在内的贫困人群给予体贴和关心。亦即国家有义务运用社保基金，帮助贫困大学生。
综上所述，通过社保卡向贫困大学生提供助学贷款，是交易成本较低的选择，社保基金有条件、有能力、有义务履行助学贷款的职能，而且，社保基金发放助学贷款还具有收益较好、风险较低、可操作性强的优点。因此，由社保基金向贫困大学生提供助学贷款是完全可行的。
结论：现助学贷款制度选择由商业银行来发放，其交易成本太大，银行不愿发放助学贷款，许多真正贫困的学生得不到贷款支持，面临失学；而一些非贫困生却利用制度的缺陷产生了机会主义行为，降低了国家助学贷款的政策效率，可说是由商业银行发放助学贷款的政策是无效的。因此，我们只能选择一个有效制度，即由社保基金向贫困大学生提供贷款，不仅可以降低交易成本、降低贷款风险，而且能够从根本上解决贫困大学生“贷款难”的问题。 ：
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On The Choice of The Student Loan System
Abstract: At present the credit disorders not only cause students’ much fewer accesses to loans but also cause the unwillingness for the commercial banks to grant students loans. To certain extent, having the non-commercial banks grant loans to students can relieve the problem, which could not fundamentally solve the problem of loan risk control however. It will initiate a large of bad debts and eventually will become a social cost which only can be transferred to the government. Thus only those systems with the least transaction costs can improve the student loans efficiency. The article argues that granting students loans by social security cards from social security fund can radically solve the dilemma of students’ credit squeeze and the student loan risk control.
Key Words: student loan Choice of the loan system Social security card Social security funds Transaction cost
