专利资助政策的评估及改进策略研究———以上海市为例

2　上海市专利资助政策的评估
上海市1999年首次出台专利申请费资助政策,并于2001、2003、2005、2007等年度进行了多次修订①,今年将对政策再次修订。此政策对提高上海专利申请和授权数量起到了明显的促进作用,但是在专利资助质量、效率和公平性等方面也引起了一些质疑。作为国内最早出台专利资助政策的城市之一,对上海市十年来实施该政策的绩效进行评估,可以为政策的再次调整提供依据,也可为其他城市的政策制定或修改提供借鉴.
2.1　上海市专利资助政策评估的方法
评估组站在第三方的中立立场,通过资料和数据查阅、问卷调查、专家访谈等多种方式获取信息.
调查对象包括三类:企业知识产权管理负责人、知识产权和政策评估方面的专家、政策制定及实施部门的相关人员②。问卷中为各个四级指标制定了详细的五级评分标准③,以方便做答。问卷回收及访谈结束后,对三类对象的调查结果分别进行统计分析和对比,证实调查结果可信。对各类信息和调查结果进行综合评价得出四级指标的评分,经加权汇总后得到总分。随后,在对各指标详细分析的基础上,查找问题并提出改进的建议.
2.2　上海市专利资助政策评估的结论
经过评估,上海市专利资助政策的整体绩效良好,总评分为83.40分,前三级指标的评分见表2.
(1)对“上海市专利资助政策制定”的评价。此项指标的最终评分为80.73分。从政策程序(B1)看,制定该政策的理论依据和调查论证比较充分,程序合法。但是参与政策论证的对象主要是知识产权示范企业,中小企业和专利申请的个体代表参与不足。近年来该政策问题的严重程度有所缓解,1999年政策首次出台时上海的经济发展居全国前列,但在激励知识产权创造、拥有自主知识产权方面相对滞后①,近几年上海专利申请量及授权量稳定在全国第五名左右,政策问题严重度有所下降。此外,有专家指出,该政策与上海市其他系统的创新激励政策有所重叠,而且创新是企业或个体的自主行为,不需要过多地给予专利资助,尤其是专利申请资助费.
从政策方案(B2)来看,该政策目标清晰明确、政策方案比较完备,可行性较强。但是政策目标定位中对专利申请的质量考虑不足,政策方案的易理解性和公平性也有待提高。例如:有70%的调查对象认为该政策在专项资助对象的选择上对科研能力强的企业过分倾斜,造成对中小企业和个人的不公平.
(2)对“上海市专利资助政策实施”的评价。此项指标的最终评分为79.40分。从政策实施机制(B3)来看,该政策出台后宣传效果较好,政策目标群体认知度较高;制定了实施细则等配套政策,建立了基本的信息沟通机制,门户网站具备政策查询和表格下载功能,但整体服务功能有待提升;政策主体主要通过受理窗口、电子邮箱、信函、专题会议等方式了解相关的意见或建议,反馈速度较快,但是并未设立单独的监督机构;政策执行主体和客体的素质及表现均属于中上水平;此外,虽然政府能够根据形势变化及时调整政策,但两年一次的修订频率表明政策稳定性较差。从政策实施成本及效率(B4)来看,目前配备的工作人员基本能够满足需要,办理资助事宜的效率较高、态度好;在资金的投入和使用方面,该政策实施以来上海市专利申请数量从1999年的4605件大幅增加到2007年的47205件,每项专利申请的资助费从几百到几千元不等,再加上专项资助金额,以及主管机关在政策制定、宣传、实施等环节中支出的实际成本,政策总成本非常高。如此高的资金投入与产出之间是否存在明显的因果关系、资金的使用效率究竟如何还有待进一步的考证.
(3)对“上海市专利资助政策效果”的评价。此项指标的最终评分为86.45分。从政策直接效果(B5)来看,该政策实施以来,上海市专利申请量由1999年的4605件增长到2008年的52835件,年均增长率高达35.66%,专利授权量由3665件增长到24468件(各年度专利申请及授权的情况见下图),充分体现出该政策在促进专利申请与授权,尤其是职务专利申请方面的促进作用(职务专利年均增长率高达41.56%)。虽然这一结果是多种政策交互作用、政策对象自身努力的结果,但是该政策功不可没。政策实施十年来,已经较好地解决了上海市专利申请及授权量不高的问题。对于长期政策问题解决程度的预期,有75%的调查企业认为该政策会在相当长的时间内发挥作用②,但是绝大部分专家认为此政策的作用会逐渐减少,长期实施还可能产生负作用。此外,此政策对中小企业关注度不够,对专利申请质量的把关不足,有可能引发新的政策问题.
从政策附带效果及效应(B6)来看,79%的调查对象认为此政策对提高公众知识产权意识有一定的或积极的影响,且对改善上海投资环境、提高综合实力等方面有一定的促进作用。从满意度指标看,大部分调查对象认为该政策的内容基本合理,比较容易理解,但一些地方仍需完善。政策客体对政策执行情况及结果的满意度调查中,选择非常满意、比较满意、不太满意及很不满意的比例分别为22%、56%、22%.
2.3　上海市专利资助政策存在的主要问题
(1)专利申请的质量难以保证。目前该政策面临的主要困境就是如何在促进专利申请数量提升的同时保证专利申请的质量。虽然2007年将发明专利的申请资助费由原来的每件2000元调高到3000元,但是单凭此政策仍然无法保证专利申请的质量.
例如:1999-2008年上海市专利授权量年均增长率低于专利申请量年均增长率近九个百分点。由于缺乏对质量的把关,有些单位或个体盲目申请,造成质量低下的专利申请较多,资源低效使用和浪费,偏离了真正的政策目标。此外,由于未能兼顾专利申请数量和质量,在一定程度上导致政策的前瞻性和预见性不足、每两年就要调整一次政策的局面.
(2)重复资助难以预防。此政策面临的另一个重要问题是如何防止专利的重复申请。据调查,目前重复申请的现象仍然较多,包括一案二申请(将一个专利分解成两个或两个以上的专利进行申请)、一案多申请(一个专利项目同时申请发明专利和实用新型专利)、重复申请等,影响了专利资助资金的有效利用。虽然2007年在政策修订中专门增加了相应的条款,但是该问题仍然无法消除,其原因主要有两点:一是缺乏有效的信息系统,专利申请信息难以共享;二是专利申请的保密性和对审核人员的专业性要求,使得对专利申请难以开展审核.
(3)专项资助设定有失公平。目前上海市的专利资助主要分为普通制的申请费资助、优惠制的专项费资助两种。专项资助的范围包括:自愿申报并经有关政府部门认可的企事业单位;承担国家或本市重大项目、重大工程的企事业单位;有关政府部门组织的重大创新活动的参加单位。这种专项资助上的差别待遇(即对示范企业和重大项目的倾斜)①,反映了上海市政府为提高本市综合竞争力、重点支持重点企业和重大项目的政策导向,但在一定程度上忽略了中小企业等迫切需要资助的对象,造成对这些客体的不公平待遇。专利资助政策本质上是一种补助性的、鼓励性的政策,其关注的对象不仅是重点企业,更应关注有创新潜力的中小企业或个体②.
(4)对申请国外发明专利的资助力度不足.
《办法》第五条规定只有在国外或港澳获得授权后的专利才能得到资助,且资助金额有限(上限分别为3万元和1万元)。这一规定主要是考虑到申请国外发明专利的费用高、风险较大,在未获授权前给予过多资助可能造成财力的浪费。实际上,相比数量庞大的专项资助而言,这一资助力度并不算高.
调查结果显示,相当的企业或个体因为难以负荷申请前期的高成本和高风险,放弃了向国外申请专利.
国家知识产权局2008年《关于专利申请资助工作的指导意见》中指出,向外国的专利申请应该作为专利资助的重点,因此,上海市可以考虑给予更大力度的资助或奖励③.
(5)专项资助初审的质量有待提高。在2005年修订的政策中就增加了专利申请初审的规定,现行《办法》第九条规定:申请专项资助的由有关政府部门初审后,再报市知识产权局审查办理。这一规定有助于主管部门及时了解本系统的专利申请动态,并减轻市知识产权局的审核压力。但是从初审的实践来看效果并不理想,其原因在于:负责初审的人员大多不具备相关的专业知识,难以准确判断申请专利的质量,而且负责初审的部门为了鼓励专利申请,对初审采取宽容的态度,导致初审流于形式,难以起到过滤的作用.
(6)政策的易理解性和便利性不足。现行政策包括《上海市专利资助办法》和《上海市专利资助办法实施细则》①,这两份文件在内容安排上不够合理,初次阅读政策的人需要花费较长时间才能找到目标内容,对于不同的申请对象也难以实现一查即明的效果。而北京市2008年出台的专利资助政策在内容编排上以申请对象为划分依据,在快速查询相关政策内容方面效果良好,一查即明,大大方便了政策对象.
2.4　国内其他城市专利资助政策的经验借鉴
(1)广东省的专利资助政策。广东省在2000年颁布了《广东省发明专利申请费用资助暂行办法》,并于2003年进行了修订。作为国内专利申请数量榜首的广东省,其专利申请资助政策在资助优先权、资助范围、资源分配等方面均有其独特之处:①列入各级政府计划的科技项目申请发明专利的,以及民营科技企业申请发明专利的,均可优先获得资助。②对科研单位、医疗机构和相关企业有关重大突发性公共卫生事件的发明专利申请,由省知识产权局给予申请费、实质审查费全额资助和代理费资助。其他专利申请需先申请本地资助(市级或更低),而且资助范围仅限申请费和实质审查费。③对经济实力发展不等的地方给予不同程度的资助,对经济实力相对越弱的地方给予越大的资助力度,这对于各地区专利申请的平衡发展起到了积极作用。其专利申请资助政策在鼓励科技创新、鼓励医疗专利发明、平衡地区专利发展水平等方面都具有鲜明的特色.
(2)北京市的专利资助政策。北京市于2007年修订出台了《北京市专利申请资助金管理暂行办法》,该办法对以下项目申请给予优先权:列入本市重点发展计划以及重点发展领域的项目;高新技术、技术改造项目;北京市专利试点单位、示范单位的项目;发明专利。该政策对不同的对象设定了不同的资助力度,重点扶持专利研发条件好的企业。例如:北京市专利示范单位可享受到的每项发明专利最高资助标准为5000元人民币,但非专利示范、试点的单位或个人能够享受到的最高资助标准为申请费950元人民币,实质审查费1200元人民币。在国外专利申请方面,北京市的单项资助力度比上海低(每项最多资助2万元,而上海市为3万元),但是最多可以资助5个国家的部分费用(上海的上限为3个国家)。此外,北京市为向国外申请专利的单位设置了最高资助限额(50万元),但上海市并未设置最高资助限额.