抗战时期国民政府盐务管理体制的变迁
关键词：抗日战争；盐务管理体制；盐专卖
一、战前国民政府盐务管理体制的确立与改动
1927年6月南京国民政府成立后到抗日战争爆发前，盐务管理体制发生了新的变化，经历了一个以行政与稽核并：立而以稽核为主，并最终过渡到稽核行政归于统一的过程。
一是关于稽核所之废兴。1927年古应芬任财政部长，提出撤销盐务稽核所，一切事务由各地运使、运副或榷运局兼理。当时裁撤的有扬州、淮北、松江和皖、浙、闽、赣的其他一些地区。10月孙科继掌财政部，裁撤盐务处，另设盐务署，并主张恢复稽核所职权，另订稽核所章程，于这年底在上海设立总所，在各省设立分支所。不过，他组织的稽核所，完全由华人组成。1928年宋子文接任财政部长后，尽管主张收回国家权利，但认为稽核所“服务人员，向经，于盐政经验，自较充实……责任之严明，制度之整齐，都有值得保存者”①。宋子文清楚地看到把有效率的征税机构保留下来对于中央政府的价值，因此，他撤销了孙科排斥外国人的稽核所，并于1929年1月颁布了新定的稽核总分所章程，在上海设立稽核总所，直隶财政部，次第恢复各地稽核分支各所，行使其职权。同时裁撤盐务署稽核处，将收税、稽核职权仍划归稽核所系统主管②。
重新恢复的稽核所，与北洋政府时期的稽核所相比较，有三点值得注意：其一，总所设官方面，总办改为专任，不再由财政次长兼任；会办虽任用洋员，但改为自由聘用，不由银行团保荐，洋会办由原来债权人代表身份，变成了中国政府的雇员(至少在名义上如此)，而且北洋政府总所洋会办一职，向来由英国人独占，至是宋子文则将会办改由美国人(葛佛伦)充任。其二，由于善后借款早巳改由关税支付，而南京政府成立后，一切外债完全由财政部负责处理，所以按照新规章，稽核所不再负有保管和偿还外债的责任，其所征收的盐税也就不再存入外国银行，而改存中国或中央银行③。盐务稽核所因为有这两个方面的改变，其性质也就发生了重大的变化，即开始摆脱列强势力的控制，成为中国行政机关的一个组成部分。其三，稽核所职能和稽核制度一仍继承北洋时期的作法，其职权并有扩大。孔祥熙亦认为新定的稽核章程中，尽管外国人包揽一切重大权力的情况有所减弱，但“对业已确立的办法未作实质性的变动”。稽核所恢复改组之后，盐务系统的工作效率大为提高，税收激增，十分显著。
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①《民国十七年度财政公报》，载《中央周报》第93期(1937年3月17日)。
②《财政年鉴》，民国24年，第666页。另参见伺维凝：《中国盐政史》，第497—498页。
③曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第137页。另参见《财政年鉴》，民国24年，第667—668页。
二是进一步扩展盐务稽核系统的职权。当时的盐务机构仍系根据民初制度，盐务署是全国最高盐务行政机关，在产盐地区设立盐运使或运副等公署，下设场长公署或场务所等，在销盐地区设置榷运局、督销局等机构。这样将行政、稽核划分为两个部分，统系不明，责成不专，而盐务署系统则囿于弊习，贪污腐化，不像稽核系统有一套较健全的规章制度和进取精神。因此1932年8月，财政部决定行政机关的主管改由稽核人员兼任，以稽核所总办兼任盐务署署长，各分所经理及各稽核处稽核员分兼各运司运使、运副或榷运局长。将两淮、淮南、两浙、松江、山东、长芦、福建、厦门、河南、湘岸、鄂岸、西岸、皖岸、口北等14区原设盐运使、运副、榷运局局长、督销局局长、盟盐局局长等职，改由各该区稽核机构主管华籍人员兼任。其他区亦逐步改设，仍沿旧制的只有广西、云南、河东、晋北、新疆5区①。同时，又经过多次调整，将盐务缉私事务也交由稽核所兼管。这样，在1930—1935年间，盐务稽核所职权大为扩充，所有盐务的产、运、销、税、缉五大要政，悉归于稽核所掌握②。所谓“国民政府成立后，取稽核制度之所长，而将从前有损主权之点，悉行改善，核实整顿，成效大著。自二十一年以后，将行政稽核两机关，逐渐归并办理，法令既趋统一，经费节省尤多。”③
三是统一盐政。经过几年考察研究。国民政府认为必须统一盐政，并于1936—1937年间将盐务署、盐务稽核总所及其所属各机关次第裁撤，于财政部内设盐政司，专司盐政审核事宜，另设盐务总局，承部长之令，办理全国盐税征收及其他一切盐务，并兼管硝磺事务。总局置总务、税务、产销、税警、经理各科，分管各相关事项。接着，盐务总局通电各区改组并分别成立盐务管理局及盐务办事处，各省运使署、副运使署、榷运局、督销局职务，除云南、晋北、河东3区应暂照旧办理外，其余各区均改为各管理局或办事处接办，至此，盐务总局成为主管全国盐政的最高机关，办理盐务机关完全归于统一④。
此外，盐运销制度也是盐业管理体制的重要组成部分。到1931年时，各地行盐之制据盐务稽核所年报记载，“大抵可分为六种：一为票商制，湘、鄂、赣、皖四省之167县属之，约占全国8％。一为自由商制，辽、鲁、豫、晋、陕、甘、新、苏、浙、湘、鄂、赣、皖、川、滇、黔、闽、粤、吉及察哈尔、热河、绥远、宁夏、青海、西康等省之971县属之，约占全国50％。一为专商制，冀、鲁、豫、苏、浙、皖、赣等省之367县属之，约占全国18％。一为包商制，冀、晋、陕、苏、浙、赣、川、滇、闽、粤、吉等省之373县属之，约占全国20％。一为官运民销制，吉、黑二省之92县属之，约占全国4％。一为官专卖制，仅闽省之漳浦东山二县属焉”⑤。分类统计情况说明，就全国范围来看，有半数地区，特别是边远省份，由于旧盐商的势力趋向衰落，新的资本主义经营方式取代了传统的行盐制度。尤其是1931年南京国民政府制定并公布了新盐法，继承民初盐务改革之宗旨，在《总则》第一条中声明“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断”⑥，并规定“自本法施行之日起，所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令，一律废止”⑦。虽然由于种种原因，新盐法在抗战前未能全面付诸实施，然而自由贸易的方向已经揭明，此后仍有部分地区相继开放了引岸⑧。到1937年5月，全国实行自由贸易制县份达1179个，约占全国市县总数的60％，实行专商制县份694个，约占35％，实行官销制县份95个，约占5％⑨。大要说，到抗日战争爆发之前，在盐的运销制度方面，仍然是自由贸易制和引岸制度及其他旧制度并存的局面。
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①参见财政部财政公报，第64期，呈，第79页，民国22年7月1日；民国21年盐务稽核所年报。另参见《财政年鉴》续编，第5篇，第1页。
②参见财政部财政公报，第64期，呈，第79页，民国22年7月1日；民国21年盐务稽核所年报；民国24年盐务稽核总所年报。
③秦孝义主编：《革命》第73辑，第189页，台北文物社1977年9月。
④参见《财政部盐务总局组织法》，载曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第140—150页；中国社会院所档(二)七号财政部呈报全国盐务机关裁撤组设经过案。
⑤民国20年《盐务稽核所年报》，载《中国近代盐务史资料选辑》(2)，南开大学出版社1985年版。
⑥曾仰丰：《中国盐政史》附录三《盐法》，第286页。
⑦《中国盐政史》，第294—295页。
⑧具体情况参见丁长清主编：《民国盐务史稿》，人民出版社1990年版，第187—192页。另参《中国盐政史》第1章第4节《近代盐制之变迁》。
⑨中国科学院南京史料整理处三字四二一九号。另参《财政年鉴》续编，大事记，第14篇，第26页。
综上所述，在抗战之前，中国的盐业管理体制，经过国民政府一段时间的整顿和改革，由紊乱、分散而逐步走向统一、集中。需要强调的是，导致盐务管理体制变迁之动因，除为统一事权，节省经费，改善盐务行政等因素的考量之外，主要与当时中国经济形势有关，特别是与政府财政压力有关。南京国民政府1927年成立以后，中央财政收入主要来源为关、盐、统三大税收，一般年份三税收入均占当年财政收入的70—80％。其中关税占第一位，盐税占第二位。1931年“九·一八”事变以后，国民政府财政部每年失掉东北盐税二三千万元，财政压力促使政府下力整顿盐务机构和改进盐运销制度，以便有效率地实施整理场产、整理税率、加强缉私等措施，从而确保盐税收入的增长。总之，一元化的盐务管理体制的确立，取得了“权责既一，效率大增”①的绩效，更有意义的是，抗日战争爆发后，国民政府之所以能够依赖盐务系统在较短的时间内调动有限的盐资源，以确保军需民食的供给，实归功于战前奠定的基础。
二、战时盐务管理体制的建立与运作
抗战以来，全国盐业面临的形势是异常严峻的。我国产盐区域，计有两淮、松江、两浙、四川、福建、广东、云南长芦、河东、山东、西北、辽宁等12区。“九·一八”事变时，辽宁区沦陷。抗战初期，全国最主要的盐区如长芦、山东，都在很短的时间内沦陷了，1938年后两淮、两浙、福建、两广、河东等产区亦先后一部分或全部沦于敌手，军民食用的供给，不得不仰赖于川盐和西北盐产。这时国民政府掌握的内地盐场产量，不到平时的30％，而1938年大后方人口仍有2亿至3亿人，约占全国人口的半数以上②。盐为军民日用所必需，盐税收入又为国家重要税收，如何适应这非常时期民食国税的需求，对盐务组织系统实为一个重要的难题和考验。其时国民政府的盐务管理机构基本上是沿袭战前的一套，中央设盐政司和盐务总局，各地产区设盐务管理局，销区设盐务办事处，管理盐的产运销事务。
为了适应战时体制和增产济销的需要，保证全国食盐供应，抗战前期盐务总局主要抓了两个方面的工作，一是调整地方盐务机构；二是赶办官运，积极增产。这一时期地方盐务机构的变化最为频繁，概括有三：
1．调整原有机构。四川管理局原辖四川全区及贵州省，1938年5月将黔岸缉私督销局改组为贵州盐务办事处，直隶总局；1940年四川管理局改称川康管理局。又因川康局事务繁剧，于7月间将重庆分局与撤退到川东的鄂岸办事处合并改组为川东分局，与川北分局同隶总局。1937年底，盐务总局接收原由地方当局办理的广西盐务。翌年在梧州成立广西办事处，两广管理局改称广东管理局。广州失陷后，广东局撤退到梧州，粤西盐场被分割成东西两部分，各设办事处。1940年又经改组调整，成立粤东管理局(驻南雄)和粤西管理局(驻桂林)。
2．组织运输机构。这一时期设立的运输机构繁多。有的系专设机构，如两广运输处(1938年12月设，1940年并入粤西局)，汕韶督运专员办事处(1939年4月设，后并入粤东局)，川盐济运委员会(1939年8月设，统筹运销鄂湘豫三区川盐分配事宜)，西北运输总处(1941年2月设于平凉，1943年改隶西北局)，西南运输总处(1940年5月设于桂林，后移贵阳，1941年裁)。有的则系与省方合作，如浙江战时食盐收运处、江西战时食盐接运处、赣南常平盐采运处、湘岸战时食盐运输处(后分别并人浙、赣、湘各管理局)。有的则系由原有盐务行政机关兼办，如四川、福建盐区由盐局统办官运，另如监理清河盐运特派员办事处(1941年设，后为川湘盐务联运处)、浙赣湘皖盐务督运专员办事处(1943年设)等等③。这些机构遍布国民政府控制的各盐区，建立起密布的官方运输系统，虽其职责范围各有不同，但都在供应军需民食的原则下，集中全力，增加盐运效率，对战时盐运起着十分重要的作用。
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①参见《中华民国建国史》，第3篇，第1170页，台北国立编译馆1985年4月。
②曾仰丰：《人事制度与盐务》，载《盐务月报》第6卷第4期。
③参见周维亮：《历代盐务官制之研究》，见《盐务月报》第17、18、19期合刊；《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期。
3．设立江南盐务特派员办事处。由于江南粤桂湘赣闽浙6省区战时盐产囤运极为困难，为加强领导，协调各方关系，1939年10月，桂林行营在衡阳召开江南6省盐粮会议，讨论制定盐粮供应方针，并决定在桂林设立江南6省盐务特派员办事处，统一管理江南6省食盐的产、运、销、囤①。1940年2月办事处在桂林成立，1942年移赣县改为江南盐务联运处。
增产与抢运是抗战初期盐务总局的首要急务。1937—1938年间，沿海盐场相继沦陷，海盐来源基本断绝。军需民食的供给，不得不仰赖后方盐区，川盐地位顿显重要。其时国民党政府战时首部撤到重庆，经济的重心移向西南；盐务总局也随之迁川，先后驻于五通桥、重庆，成了全国盐务管理的中心。盐务总局对四川盐局格外重视，举凡对川盐的场产、运务、销岸等都给以优厚待遇。在中央与地方盐务管理局的共同努力下，动员各方面的人力、物力、财力，千方百计改善生产条件和管理方法，大力促进内地盐场及一部分尚未损失的沿海产区大规模增产②。时任盐务局长的缪秋杰于1948年7月发表《十年来之盐政》，其中对战时盐业增产作了概括性的回顾：“抗战军兴……，盐源减少，而人口内移，后方食需顿增，爰就各产盐区域，积极增加产量，以应销区需要，除按年规定各产区应产盐额外，复设为种种奖励督导方法，如颁布增产考成规程，贷款扶助井灶设备，奖励开发废井与措办新井，厘定预防注射牛只死亡津贴，规定推牛健康保险，鼓励推汲增加卤量办法，保障井灶，以及补咸津贴、少产津贴、溢产奖金、推卤奖金、淡卤补价、搭篾补价，凡所以为增产计者，靡不尽力提倡，总计后方各区，产盐数量。自二十七年(1938年)增产后，均年有增加，尤以川康区成绩为最佳”③。
1937年初，鉴于中日战争势不可免，国民党政府为预筹应付，加强对盐务的管理，依照这年2月国民党五届三中全会“经济建设五年计划”的决定，厘定今后盐政政策为“民制、官收、官运、商销”④。很明显，这次调整是把盐业经济转入战时体制，盐业经营由分散到集中的重要标志。
战前和战争初期盐局曾组织过抢运和屯储海盐⑤，到1938年夏，战局渐趋稳定，同时销岸常平盐的储备，也渐告匮乏，因此盐运工作主要是将内地和沿海未沦陷盐区所产之盐及时运销，以源源接济军民食需。战争时期，由于日寇侵扰，封锁长江，铁路公路多半破坏，轮船火车已失其效用，加之军情变化莫测，当局虽明定军运与盐运并用，而战时军运频繁，工具悉被控制，盐运非常困难。针对这种情况，盐务总局采取官运为主、商运为辅的办法，推动盐运。
商运分委托商运和招商代运。一是优与核价，即商人运盐到销地，盐务机关在核计售价时，按他们的成本酌加利润，待遇从优，如果遇到商人要受跌价损失时，也由盐务机关替他们负担⑥。二是代洽国家银行办理押汇，即押汇贷款，押汇开办后，运商一套资本三套用，无疑刺激了他们办运的积极性。1940年物价上涨、币值贬落，原订押汇贷款总数已不能满足运商需要，又经盐务总局报请财政部将押汇总数增为350亿元，以后增为800亿元⑦。三是推行票据贴现，继续推行银行盐务放款，开办“签章保证承兑汇票贴现放款”，以推动盐运。所谓“签章保证承兑汇票”，即运商所出的承兑汇票，系以盐斤为担保，再由主管盐务机关在汇票上签章保证，即可视同抵押放款。四是举办盐斤保险。商运盐斤，由于办了押汇，为了使到岸能够销售还款，规定盐斤在场起运之前，必须向四联保险公司进行投保。这些保险费用，系核人岸销牌价成本组合内，没有增加运商负担，运商亦无虑因意外事故而亏损⑧。
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①《中国近代盐务史资料选辑》(4)，第25页。
②关于增产具体措施，参见李涵、刘经华等著《缪秋杰与民国盐务》，第115—121页，中国技术出版社1990年版。另参钟长永：《抗日战争时期的四川盐业经济》，《盐业史研究》1995年第2期。
③见《盐务月报》第7卷第7期。
④《中国盐政实录》第3辑，“盐务大事表”。
⑤早在1936年，官运淮盐即已开始，主要是运至南京，作为应付非常时期军民食用之计。“七·七”事变前夕，曾将两淮各场存盐大量运赴湘、鄂、赣、皖四省及其他各地囤储备销。但数量有限，不过数百万担。
⑥曾仰丰：《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期。
⑦缪秋杰：《十年来之盐政》，《盐务月报》第7卷第7期(1948年)。
⑧《十年来之盐政》；另参《自贡文史资料选辑》第14辑，第136—137页。
其时商运受时局的影响，常常陷于停滞，因此盐务总局及时地在各盐区先后开展“有计划之官运”①。总局在1940年成立官运处，各盐务管理局则分别成立官运课，专门负责统筹办理全国官运业务，并划分区间、区内联运办法，使各专其责，以应战时需要②。国民政府食盐官运政策的实施，首先从产盐最多的两淮、山东二区开始，而后由沿海向内陆扩展，从战争前沿向大后方，到1939年年底，官运政策已覆盖整个国统区，到1941年底，仅在淮北、两浙、福建、广东四区所运盐斤，即达2700万担之多。
其具体措施有：1．组设运输机构，已见前述。2．充实运输工具，制定战时水上船舶统制办法，凡盐务机关自制专供盐运船只，由本机关自行管制，船舶总队部不能过问；由盐务机关暂时用作盐运的商运船只，船舶总队部，亦应予以维护。3．实行运盐工夫缓服兵役法，规定凡运盐工人、民夫及运输制盐所用煤薪之力夫、船工、烧夫等，准予缓役。4．举办盐贷支持官运。盐务总局曾于1941年6月，与重庆四行订立官收官运资金4亿元借款，规定以随盐附征之偿本费为还款基金，嗣以物价逐渐增加，此项借款总额，陆续调整至18亿元；划归中央银行单独承放，并另向中央银行订立川康区屯盐借款10亿元，湘赣区屯盐借款9．58亿元及各地质押透支10亿元，共47．58亿元③。5．改变盐运路线或增辟新盐源。如川盐济销因宜昌、沙市沦陷后，运道受阻，改为运至万县及三斗坪交部岸盐务办事处，一部分济湘则运至涪陵交川湘盐运特派员办事处接传，因不能再由长江下运，必须改经乌江，再由川湘公路运湘。如广东海岸封锁，海运不通，济湘、鄂、赣的盐斤改走陆路，分段雇用民夫挑盐。成立了规模庞大的快运队，内辖11个总队，下设大队，每大队辖4中队，每中队辖9班，每班民夫20名，每月运额10万担，后增至12万担。据说参加快运队的约有8万至10万人。如1940年日寇控制了淮、芦、鲁、潞盐后，陕中豫西地区出现盐荒，因此设法调运西北马池盐济销陕豫。江西区以浙盐运艰，不敷配销，乃增辟直接济赣两条陆路运道，一面在新铺、邵武、崇安、瑞金、建宁等处接运闽盐，一面在新丰接运粤盐④。
简要说，从1937年“民制、官收、官运、商销”盐政政策的厘定，盐业经济开始纳入战时体制，到1941年推行盐专卖时，国民政府已经成功地完成了战时盐务管理体制的转轨，其绩效是显著的。一方面食盐生产，特别是川盐产量大为提高。据统计，1937年川盐产量为770万担，1938年即达到900余万担，1939年更突破1000万担大关，占当时全国盐产的一半⑤。川盐的大幅度增产，为供应大后方川、黔、滇、康、陕、甘、湘、鄂的军需民食提供了保证，充裕了国家的财政收入，这是对支持抗战的最大贡献。如下表一所示：
另一方面，因战势所迫，官运由临时性应急发展到有计划地组织推行，成为战时盐运的最大特点。国民政府在其控制区域内产盐场区广设官运机关，不仅官运盐斤济销，对于食盐生产、盐民管理、商人运销，也负有监督之责，从而实现了对盐业的全面统制。盐务系统竭力以赴，从中经受住考验，得到了锻炼，同时也为1942年实施盐专卖制做好了必要的准备。
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①参见《自贡文史资料选辑》第14辑，第137—138页。
②有关抗战时期推行官运的具体情况，可参见董振平：《1937—1941年国民政府食盐运输制度述论》，《盐业史研究》2002年第1期。
③《十年来之盐政》。
④参见《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期；《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期；《闽盐济赣新路线已源源启运》，见《盐务月报》第1期。
⑤1936年4月13日盐字第1号函“缪秋杰回复行营第二厅3月18日笺函复函”，中国第二档案馆馆藏盐务总局档案266(2)．583。
三、盐专卖制度的设计与实施
抗战时期的盐专卖制，是民国盐政政策的一项重大变革。
全面抗战开始后，国民政府财政陷于危机。战前10年，国民政府的财政收入主要以关税、盐税及统税为大宗，自沿海各省及重要都市、港口沦陷以后，这三大税收的收人大幅减少。与此同时，前线的抗战却异常激烈，为了装备和维持作战部队，为了在内地修筑公路和铁路，都需要巨额资金。国民政府复以“抗战建国同时并重”相号召，大力推进后方的开发与建设，最终导致财政支出的猛增猛涨。抗战前各年度里财政赤字多半徘徊于岁出总额的10％到20％之间，后期亦至多高到30—40％，而抗战开始后的财政赤字已上升到70％多，乃至80％①。不仅如此，抗战初期尚能控制的物价涨势，待到1941年后，若干区域又迅猛上涨，政府为控制市场，实行“平抑物价”、“限制物价”和“议价”等措施，但物价还是控制不住。商业方面，因物价上涨而刺激投机贸易恶性，更因战时盐源不足，运输维艰，“无耻奸商乘机操纵，或借口不便，货运缺乏，大量囤积，以待重利，或大量掺假，为了不正当之涨价”②，以致销区出现盐荒，人民买不到盐吃，对国计民生影响甚大。
为了克服战事扩大后增加的困难，保证战时对物资的供应，1941年4月国民党五届八中全会，作出11项议决案，突出强调实施统制经济，务使全国人力、物力集中于战争用途，并提出试办盐、糖、烟、酒等消费品专卖，以求稳定物价和增加财源③。同年财政部为执行经济议决案，特召开第三次全国财政会议，讨论并通过了《关于战时财政改革决议案》，共计23条，第23条即举办专卖业务④。又成立专卖事业设计委员会，该委员会分组办事，第一组负责盐专卖的设计，由盐局总办缪秋杰兼任组长，于7月17日开成立会，开始工作，至11月23日结尾，对盐专卖事业的一切制度、章则及其他必要事项，详为设计，完成实施盐专卖草案几十种⑤。
1942年元旦，财政部布告：盐专卖定于本年1月1曰实施，所有过去原有专商引岸及其他关于私人独占盐业之特殊待遇及权益，即自专卖实行之日起，一律废除⑥。5月26日，国民政府明令公布盐专卖暂行条例⑦。8月8日，国民政府又令饬知，该条例自本年8月10日起施行，并以全国为其施行区域。10月5日，盐务总局奉部颁行盐专卖暂行条例实施细则。自此盐专卖全面施行。
盐专卖制的主要内容，见《盐专卖暂行条例》⑧。内分7章55条，对盐的产制、收购、
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①杨荫溥：《民国财政史》，第102页，财政经济出版社1985年版；《财政年鉴》三编，第3篇，第130—150页。
②参见《盐务新闻汇编》第128期、第129期、第132期。
③许性初：《我国后方之战时经济》，见《民国经济史》，上海银行学会银行局报社1948年版。
④《我国后方之战时经济》。
⑤《盐务月报》第5卷第9期，《附录》。参见李鸿斌：《抗战时期国统区的盐专卖设计》，《盐业史研究》1998年第1期。
⑥《盐务大事表》(民国31至35年)，见财政部盐务总局资料室编《中国盐政实录》第4辑下册。另参盐务总局档：场产处，通令卷，第2．1(1)号，废除专商引岸卷，第1宗。
⑦⑧《盐务大事表》(民国31至35年)。
运输、销售管制办法，及违反此项管制的罚则，均有详明规定。概言之，其主要精神是统制产制、整购分销，即采用民制、官收、官运、官专卖制度。规定制盐人非经政府许可不得产制。制成的盐全部由专卖机关核定价格予以收购。盐的运输，以盐的专卖机关自办为原则，除自运外，亦可招商代运或委托商运。盐的配销，则采取官趸售、商零售制度。其办法是，先由盐专卖机关场价，运费及其必要费用，加入专卖利益，核定仓价，就仓发售，再按各城镇人口的需盐量，就地督导商民设立食盐公卖店，或合作社，发给销盐许可证，核定其售价，承办零销业务①。
为了保证盐专卖制的顺利实施，盐务总局按循序渐进的方式，采取了一系列具体措施，举其大者有两项：
一为整顿机构。盐务总局按财政部订暂行组织规程进行改组，总局内设总务、财务、场产、运销、人事、视察、、统计、秘书九处以及硝磺总管理处、总稽核室、技术室等，办理全国盐专卖事宜并兼管硝磺业务。各产区、销区均设管理局，取消办事处名义。同时裁并抗战前期所设各种临时机构②。经过改组，到1943年，盐务总局所辖地方盐务机构共有14个管理局：川康、川东、川北、西北、两浙、福建、粤东、粤西、云南、陕西、湖南、江西、河南、贵州，以及江南、川湘2个联运处和浙赣湘皖督运专员办事处、监理川湘盐运特派员办事处等。并将全国分为川康、湘桂、滇黔、浙闽、粤赣、西北6个视察区，分设视察室，随时考核各区工作情况，筹议改进，自是盐务系统愈臻明确，组织益形健全③。
二为筹集资金。盐专卖实施后，全部官收官运资金，按1941年10月国家专卖事业设计委员会完成设计报告书时，估计总数达25亿元，其后成本运费均有增加，实需资金当不止此数。但实施时实际可供盐务机关运用的资金(包括部拨资金及向四行借款)仅8亿8千万元，即使以后物价工价不涨，以原估计三分之一的资金来运转全部业务，其困难可想而知。因此采取对策：(1)尽量减少政府自运，改办委托商运，充分统制利用盐商之人力物力财力，腾出资金举办官收，以期获事半功倍之效。(2)按照实际需要，随时酌向四行以外之商业银行商洽透支应用，避免应付支绌，欲速不达之弊④。
1945年1月23日国民政府行政院临时会议，通过“调整税制简化机构”案，决定停止专卖制度。盐政政策，照案改行征税，总局奉令通饬各区遵照执行，盐专卖遂告结束。自1942年1月实施起，历时3年又1个月。缪秋杰认为：“民国三十一年(1942年)实行划时代之专卖制度，将原有之专商引岸及其他私人独占盐业之特殊权益及待遇，一举廓清……不惟对开拓税源，控制供销各方面成效卓著，且蔚为物价波动之中流砥柱。可谓于适应战时财政要求之外，兼能克尽足食之使命。”⑤“政府加以管制，立法既周，执行严密，施行三载，在百物竞涨声中，盐价以控制得宜，独无重大波动，盐专卖利益，亦随之而年有增加，稗益于后方民食、战时财政者，实非浅鲜。可知国家经济安定，国家财政基础，未有不能确立者。”⑥对盐专卖实施效果之评价，缪的这些文字可能不无溢美之辞，但是“裨益于后方民食、战时财政者”的结论，却是有充分根据的。
从经济角度看，专卖制对战时平抑盐价、充裕财政的效果无疑是显著的。抗战八年，盐价控制得宜，其增涨指数，远在一般物价之下，各地设立公卖店、合作社，还实行计口授盐，在食盐缺乏的情况下，采取限量配给，控制市场，稳定价格，专卖制确收平抑之效。据统计，到1944年第4季度全国盐区设立公卖店、合作社计有17449家，月承销额达941333．15担，占当年全国月均销盐数额的70％以上⑦。国民政府通过这种专卖制度而获得的专卖利益也是很可观的。
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①另参阅邹家伊：《我国之战时财政》，见《民国经济史》，上海银行学会银行局报社1948年版。
②《财政部盐务总局暂行组织规程》，1942年4月11日颁布，见《中国盐政实录》第4辑下册。
③《中国盐政实录》第4辑下册；另参《盐务月报》第1期，《大事述要》。
④盐务总局视察处编：《一年来本处经办重大事件之列举》，1944年9月1日视察处签函，中国第二档案馆馆藏档案全宗号226，卷号616(5)。
⑤ 缪秋杰：《盐政概要》下，见《盐务月报》第13期。
⑥《中国盐政实录》第4辑下册，《序》。
⑦ 此据《各区公卖店开设概况》(中国第二历史档案馆馆藏档案全宗号156，卷号3427)和《十年来之盐政》有关资料统计。
由上表可见：1942年获得专卖利益收入为13．57亿元，是该年全国各类税项总收入的48．5％；1943年所得专卖利益收入为31．57亿元，为该年税项收入的25．8％；1944年所得专卖利益收入为35．04亿元，为该年税项收入的11．4％。1942—1945度盐专卖收入总计58．73亿元，在所有专卖单项总收人中居首。
还应当看到，专卖实施三年(1942—1945年)多，食盐专卖收入和盐税收入(为28亿元)、食盐附加税收人(为635．66亿元)三项合计为722．39亿元，占全国各类税项收入总额的49．5％。其中开征食盐附加税给人民带来的负担最重，1943年10月开征时为每担300元，即每斤3元；1945年1月起，增为每担1000元，即每斤10元；3月起又增至6000元，即每斤60元。1944年3月起再随盐加征“国军副食费”，每斤10元。也就是说，此项附加税从1943年10月开征起到1945年3月，不到一年半的时间里增加了22倍多，即每消费一斤食盐，就得在专卖盐价或正规盐税外，负担附加税70元①。这种人头税性质的恶税在抗战后期升至税收的首位，对于正在抗战苦难日子里挣扎的百姓，尤其是那些低收入的平民来说，压力是十分沉重的。专卖制度加重了人民负担，这是它消极的一面。但在空前残酷的民族解放战争中，为了坚持长期抗战，争取最后胜利，这样做是可以理解的。
四 余 论
回溯抗战时期盐务管理体制的变迁过程，笔者认为有如下几点认识值得强调：
一是对战时盐务管理体制的运作与效率的评价。这关系到对抗战时期国民政府盐政政策的基本认识。在抗战特殊时期，由于盐务管理体制变迁实质上是政府主导型的强制性制度变迁，这就凸显出制度供给主体——国家或政府的重要作用，政府运用国家的权威建立新的制度与机制的能力，以及对复杂局势的灵活应变的制度弹性，其中能否成功地及时地对现存传统体制进行自我更新的变革，能否通过制度变迁以应付外来的挑战尤为重要。盐务系统的决策能力，在既定条件下，他们的倾向性，对全局的控制能力、执政领导能力、经验、智慧与洞察力，同样是影响盐务管理效率的至关重要因素。
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①杨荫溥：《民国财政史》，第106—108页。例如四川，盐专卖实行后，税收增长很快，1942年全川专卖利益收入约为63571万元，1943年约为72236万元。以后，随着战时附税和国军副食费的征收，1944年川盐税收达738231万余元，比1942年增加10余倍，为实行专卖前的1941年37．6倍。参见钟长永：《抗日战争时期的四川盐业》，《盐业史研究》1995年第2期。
抗战以来国民政府经过一系列经济体制的调整，迅速建立起战时经济体制，经济政策已纳入计划统制的轨道，故盐务管理体制方面，也有了新的变化，如地方盐务机构的频繁变动，官运机构的建立等，特别是1941—1942年实行盐专卖制度时，盐务总局按财政部要求进行调整和精简以提高效率，1945年2月取消盐政司，将盐务总局改组为盐政局(12月改称盐政总局，后又改为盐务总局)，标志盐务机关最终统一。这些新变动都适应了战时经济体制的要求，较大幅度地提高了盐务管理的效率。与战时盐务管理体制变动相对应，食盐运销制度也将就场征税、自由买卖改为“民制、官收、官运、商销”的就场专卖制。有计划之官运，以及其后盐专卖制之推行，既显示了战时盐务管理的特色，更凸显出政府对经济的控制作用。上文已经分析，这些盐政政策的实施基本上符合创设之初衷，是比较有效率的。究其原因，有多方面，其中特别需要强调的是，盐务组织的成功运作与盐务人员的恪守职责是功不可没的。在那严酷而艰难的战争环境里，全国盐务机构的盐务人员，紧急行动起来，一致从事应变工作，“危险有所不惧、牺牲有所不惜，增产、抢运、屯储、济销，举凡可以适应非常时期之需要者，无不殚精竭虑，把握时机，努力以赴”①。
抗战时期，盐务机关的迁移，历尽艰难曲折。总局原在上海，战争开始后，即派先遣人员到南京，以后总局又移驻汉口，再迁重庆，在陪都指挥后方各区工作。外区各局处及其分支机关的迁移，更是千辛万苦。抗战初起，长芦盐局被迫停顿，沪战发生，松江区也暂停行使职权，迨1938年春夏之交徐州会战之际，山东盐局分途内迁，两淮盐局则一部分留守江苏，一部分西迁清理旧案。随着战区逐渐扩大，总局随部西迁，晋北盐务办事处、潞盐税局相继移驻陕豫，应城管理局和皖岸盐务办事处分别结束，所有浙、粤、闽局及赣、鄂、湘、豫等处，亦均易地办公，颠沛流离，困苦万状。在频繁的辗转迁移中，盐务机关既负有民食税收的双重巨大责任，必须坚持到最后一刻，凡是军队尚未撤守的地方，盐务机关决不许任意先退，临到撤退时，不仅所有重要案卷和一切物力人力要尽量转移，就是体积笨重的盐斤，也需抢运或疏散至安全地点，万一实在来不及运走，也要毀弃，不能轻易资敌。由于战时军情紧急，变化莫定，盐务机关总是在局势万分危急、极度困难的时候才实行迁移，盐务人员置生死于度外，坚持职守。忠于职责，因公殉职者，自总局以至外区，为数甚多。他们或因“抢护公物”，或因“赶放盐斤”，或“押运盐船”，或“办理盐务”②，在生命的最后一息仍坚守在工作岗位上。可以断言，战时盐务管理体制成功运作，盐务机关自上而下团结一心，努力奋斗，正是由于拥有这样一批训练有素、效率很高、尽忠职守、爱国为民的盐务人员。进而言之，也才能在极端艰难的战争环境中，担负起民食国税的重任。抗战八年，军民食需，始终无缺；而盐税收入，逐年增加，盐务人员所作出的巨大牺牲和卓越贡献是永远不可磨灭的。
二是关于取消任用洋员制度的问题。这是民国盐务制度的一大变化。自1913年在北京成立盐务稽核总所以来，总所会办及各分所协理、稽核处稽核员均由洋员担任，1928年国民政府成立并接收了北京稽核总所后，虽然在新订的稽核总分所章程中，规定仍任用洋员，但坚持“国民政府管辖之盐务洋员，完全为雇佣性质，财政部长有进退之全权，外人不得干预。”1937年稽核总所改为盐务总局，国民政府虽然控制了盐政大权，但总局会办及各局处副职仍聘用洋员。1942年总局会办华勒克去职后，会办一直虚位。1943年7月财政部任命张绣文为总局会办，开始由中国人担任会办。而各局副主管，凡年满60退休后，即由中国人续任，不再派用洋员，并废止电文账表都用为副本的规定。于是盐务机关聘用洋员制度遂告取消，从而完全恢复了中国盐政的自主权。值得注意的是，民初建立的盐务稽核制度和人事制度保留下来，并一直发挥作用，抗战时期亦如此。正如老稽核所人员、曾任盐务总局副局长的曾仰丰所说： “丁恩离职回国以后，盐务机关经过许多的变化波折，但盐务人员还能维持以往的风格，并经过许多的试验，觉得良好的人事制度，在中国所收的成效，比在外国更大”③。
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①余寄：《战时盐务之回顾——为纪念七七事变十周年而作》，《盐务月报》第6卷第7期。
②《战时盐务之回顾》；另参《抗战及复员盐务大事记》，《盐务月报》第5卷第9期。
③曾仰丰：《人事制度与盐务》，《盐务月报》第6卷第4期。
三是把战时盐务管理体制的变迁纳入整个民国盐务化之视野中去分析。中国盐务现代化是中国经济现代化的一个组成部分，它是一个相当复杂的过程，也是一场由传统的封建盐务管理体制向资本主义市场经济体制的根本性转换。这场深刻的变革，涵盖盐务的产、运、销、税、缉五大要政，涉及财政、、税务、贸易等配套运作。抗日战争时期既是战时非常时期，也是民国盐务现代化承上启下的一个阶段，因此该时期盐务管理体制兼有两者的特点，在充分关注并肯定有效运作的管理体制对保证军需民食，支持抗战的突出作用时，亦应看到战时它的变迁对盐务现代化之影响。
譬如，以运销体制而言，1931年国民政府颁布新盐法，继续民初丁恩盐务改革所揭示的市场经济方向，反对专商引岸，从立法上确立食盐自由贸易体制的主导地位，尽管在实践中难以全面推行，也取得不小的成绩。抗战爆发后国民政府采取“民制、官收、官运、商销”盐政政策，大力推行“官运”，实是其统制经济体制运作的一个部分，从理论上讲，凸显政府的作用似乎与自由贸易宗旨背道而驰，从实践上看，在收、运等关键环节上取缔了专商的特权，又有与自由贸易殊途同归的意义，况且战时特殊历史环境下政府统制更是不得已而为之的必要和合理的决策。直到盐专卖制实施，运用政府权力，在其推行区域内废除专商引岸制度，这就为战后全面推行“有计划之自由贸易”扫清了障碍。不过．当时废引地区只限于政令所及的后方各省，沦陷区则是“鞭长莫及”，而过去专商势力最大的淮、芦、鲁、浙等区，恰恰都在沦陷区。因此，战后国民政府“再重申前令，所有专商引岸及其他类似制度，无论后方或收复地区，概予永远废除”①。至此，专商引岸这一数百年来之秕政，遂告廓清，这是中国盐运销制度的一大进步。1946年2月国民政府颁布了《盐政纲领》，其根本原则便是“民制民运民销”，并由政府管理，调节供求，恢复就场征税制。《盐政纲领》规定，盐的产、制、运、销皆以民间投资为主，以银行贷款为辅，二者配合运用，活跃社会资金。而以盐政总局总绾全国盐政。总局之下，产区设置盐务管理局及分局、场署、场务所等，负责管理场产，就场征税；销区设置盐务办事处，办理集散要点设仓，就仓征税，以及必要时兼办官运暨设常平仓，调节供求。场价和仓价，必要时由各该管理局、处规定最高与最低限价，遇有供求失调、盐价巨变时，则常平盐应市。销务不再官制，准许任何商民赴场或赴仓购盐，自由行销或自用。其机构设置颇类似盐务稽核所系统。从理论和实践两方面来看，都与民初丁恩揭橥的就场征税、自由贸易的原则和精神是一脉相承的②。
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①《十年来之盐政》。盐务总局多次重申“专商引岸之当废，实时代递嬗，新陈代谢必然之结果，水到渠成，决非任何力量所能阻扰，亦非任何力量所能变更”。1945年年底，旧势力强大的长芦区专商梦想恢复其世袭专利，借口河北情况特殊，要求暂缓废引，盐务总局“严饬不准”，责令长芦“商人缴税，就场捆放，自由运销，不得包办，以利民食”。1946年初，川北区提出战时曾济销陕、鄂等处，超过固定销盐区域，战后请求维持旧有分场分岸制度，遭到缪秋杰局长严厉批驳。参见《缪秋杰与民国盐务》，第151—155页。
②参见《十年来之盐政》。
Variance of Salt Administrative System of the Republic of
China in the Period of Anti -Japanese War
Abstract
In the period of Anti-Japanese War, government of Republic of China promptly adjusted its organiza- tion of salt administration and carried on a series of salt policy that was suitable to Anti- Japanese War. They set up salt administrative system that saved for economy in wartime and these policies strenthenly sup- ported the needs of army and civilian. They made contribution for the victory of Anti - Japanese War. Mean- time, the variance of salt administrative system was also an insurmountable phase in the course of salt ad- ministrative modernization. This paper is a discussion of problem above.
