低碳发展的政府调控路径选择
摘 要：低碳发展的核心特征是低能耗、低排放、低污染。社会契约理论、低碳发展中环境资源的公共物品属性、市场调节“外部效应”的桎梏以及纳什均衡理论的挑战要求政府对低碳发展进行正确的调控和引导。政府调控的路径选择主要包括四个方面：一是政府调控法治化；二是转变政府职能，运用积极的财税政策推动低碳发展；三是确立政府低碳发展的责任机制；四是营造社会参与低碳发展的政策氛围。
关键词：低碳发展；政府调控；政府责任。
2009年哥本哈根气候变化会议的召开，使以低能耗、低污染、低排放为基础的经济社会运行模式———“低碳发展”呈现在世人面前。无论是国际还是国内，无论是国家政府还是普通民众，都在为新时代的低碳发展出谋划策并积极践行。
环保靠民众，更要靠政府，低碳发展也不例外。与过去工业文明时代政府的辅助角色不同的是，低碳经济条件下，政府的领导、指导与引导者的角色将更为突出和重要。
低碳发展的根本保障———政府调控。
（一）低碳发展政府调控的契约理论。
所谓契约，俗称合同、合约或者协议。契约是一个古老的法律概念，早在古罗马时代就有相当完备的契约制度。进入自由资本主义萌芽时期后，霍布斯、卢梭等自然法学派都以社会契约论来解释国家的起源问题，并在此基础上阐述基本的国家设计理论，由此把契约观念推崇到了顶峰。他们将西方自然法和契约观念相结合，否定神权至上、君权神授，主张天赋人权、主权在民。认为政府（广义上的）是社会契约的产物，政府的权力来自于民众，民众通过让渡一部分权利给政府而与之达成契约，委托政府作为广大民众的代表来维护广大民众的公共利益。这样可以避免因为民众各自为维护自身利益而实施自力救济的混乱，又能集中广大民众的力量来解除个人力量不足时难以应对的尴尬。因此，政府应在人民授权的范围内活动。人民对政府的授权通过宪法和法律的形式表现出来，宪法作为公民权利的保证书，其实是民众与政府之间所达成的契约表现形式。所以，政府（包括立法、司法、执法等等）应在宪法赋予的权力范围内行使权力。与此同时，民众需履行遵守法律的义务，否则就要承担相应的责任；而政府也须切实履行其职责，如果因政府未依法履行其应尽的职责，那么政府也需承担相应的责任。这是基于契约的平等而来的，权利与义务相互统一。政府在行使权力的同时，也必须承担与其权力相对应的责任。政府的职责就是为广大民众谋福利，维护公众的公共利益、保护公众的自由与权利。在环境问题上也是一样，环境问题产生之前，发展经济、保障民生是政府的主要责任。①但伴随着经济的发展，环境恶化、资源枯竭严重威胁到广大民众的生存及发展。此时，保护环境与资源，让民众生活在舒适的环境中已经成为广大民众的公共利益，政府理所当然应当承担起与之相对应的责任来。因此，转变经济发展方式，遵循经济社会的低碳发展，成为政府管理的当然职能。
（二）低碳发展中环境资源的公共物品属性。
公共物品或公共资源是相对于私人物品或私人资源而言的概念，通常认为私人物品或资源具有消费的排他性和竞争性，这种排他性和竞争性决定了每个人只有通过购买才能消费某些物品。有市场交易行为就有价格，自发的价格来调节私人物品可以实现供求平衡，因此，在配置私人物品生产资源时，市场机制是有效率的。公共物品和公共资源在消费中既无排他性又无竞争性，这一特点决定了人们不用购买仍可以消费。因为人们不用购买公共物品，公共物品就不会进入市场交易。公共物品没有价格，考虑到企业追求利润的本质，生产者就不愿意向社会提供公共物品，最终导致自由市场调控公共物品和资源失灵。既然公共物品的生产和消费问题不能由市场上的个人决策来解决，就必须由政府承担提供公共物品的任务，并采取一定的激励措施引导市场提供或改善公共资源。这既是政府履行其职责，也是为了实现供求平衡。
低碳发展过程中的自然资源与环境一向被视为公共财产，具有公共物品的性质。每个人对资源和环境的消费取决于它向社会提供的总量。虽然它的生产包含着失去生产其他产品的机会成本，但对其进行消费却没有机会成本。在许多情况下，个人不论付钱与否都可以对其进行消费。正是由于它们的公共物品的属性，使得资源被过度使用，二氧化碳排放量激增，温室效应加剧，环境被破坏，并造成生态失衡。
因此，政府执行经济职能的目的之一，就是要通过宏观经济政策手段，保证全体社会成员公共利益最大化，从而实现低碳发展。
（三）市场调节“外部效应”的桎梏。
外部性是指一个行为人的生产或消费对其他行为人的生产或消费产生的影响，但这种影响不是通过市场交换发生的。其中正面的影响称为外部经济（正外部性），负面的影响称为外部不经济（负外部性）。就环境问题而言，外部性主要体现在生产或消费的外部不经济性上，二氧化碳等温室气体的排放也不例外。例如某工厂（生产铝、钢材等产品的企业）在生产的过程中耗费了大量的能源、排放了大量的二氧化碳和其他的污染物。由于这些污染物可能损害那些呼吸空气的人的身体健康或引起全球变暖，因此它就产生了负外部性。英国经济学家阿瑟·庇古在《福利经济学》中详尽分析了消除此种负外部性的解决方法。他认为正是边际私人净产值与边际社会净产值背离现象的存在，使得国家有了干预此类产生负外部性的行为的必要性和可能性，他建议应根据污染所造成的危害对排污者收税，以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差异，将污染的成本加到产品的价格中去，即实现外部成本的内部化。政府通过外部成本内部化的方法，可以有效地矫正市场失灵带来的效率损失，通过经济手段从宏观上对市场进行干预，以实现资源的优化配置。
（四）纳什均衡理论的挑战。
纳什均衡，从实质上说，是一种非合作博弈状态，是指每个参与博弈的局中人如果均选择对自己最优的策略，实现自己利益的最大化，但这种选择的结果并不意味着博弈双方都达到了一个整体的最优状态。纳什均衡虽然由单个人的最优战略组成，但对集体来讲却不是最优的结果。在个人理性与集体理性冲突的情况下，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个纳什均衡状态，也是对所有人都不利的结局。我们可以从纳什均衡理论中得出“看不见的手”这个原理的困境：个人利益的最大化导致集体利益的不经济。
在市场经济中，对于高碳排放问题，如果政府不加以管制，按照“看不见的手”的原理，所有企业都会从利己的目的出发，采取不顾环境的策略，即企业为了追求利润的最大化，宁愿以牺牲环境为代价，也绝不会主动增加对减碳节能环保设备或措施的投资，从而最终使社会进入纳什均衡的状态，即非整体社会效益最优的状态———高二氧化碳的污染。可见，只有在政府加强高碳排放管制或对减碳或低碳排放者提供相应的补贴或激励机制，企业才会采取低碳排放的策略组合。企业在这种情况下，将获得与高碳排放同样的利润，但环境将得以改善，社会的总体效益将有所增加。
总之，在全球变暖的大背景下，希望碳排放的自动减少和低碳经济的自动实现几乎是不可能的，必须依赖政府从法律法规、政策环境、技术发展等方面加以强力推动，这就决定了低碳经济发展中政府调控的重要地位与作用。
规范政府调控的路径选择。
政府调控一方面是低碳发展的有力保障，但另一方面，政府在某种程度上也可以称之为“经济人”，“经济人”的自利性导致其在制定和执行政策过程中仅考虑其部门利益，而不是公共利益。“正如中国环境保护部副部长潘岳指出的，政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”。②因此，规范政府调控是保障低碳发展顺利进行的必然选择。其具体路径表现为以下几个方面：
（一）低碳发展政府调控法治化。