低碳发展的政府调控路径选择

　　法律的根本目的是协调社会主体之间的利益博弈，确定各利益主体的相互关系。通过立法来规定政府有关职能部门在低碳发展中的职责，是发达国家普遍采用的一条重要经验。如2009年6月美国众议院通过的《美国清洁能源和安全法案》规定美国的联邦环保署、农业部、能源管理委员会和商品期货交易委员会分别负责清洁能源和安全相关的监管职责。目前我国涉及低碳发展的机构众多，如国家发改委，交通部门、环境保护部门、农业部门等等，这些部门从各自利益出发来安排低碳发展，各自为政，协调不够。我国应通过立法把低碳发展的政府调控规范起来，一方面，应明确规定低碳发展中国家层面对各部门之间的统领和协调；另一方面还要针对各部门在低碳发展中的特点，有针对性的确立各部门的发展重点。如工业部门的低碳发展建设应从能源结构的清洁化、工业产业结构的优化、低碳技术水平的提高等几方面进行。以能源结构的清洁化为例，重点发展风能、太阳能、生物质能、核能等清洁能源，逐步减少高碳化石能源的使用。建筑部门的低碳发展建设要着力从设计、建造和使用等方面入手，减少碳排放量。交通部门的低碳发展重在制定措施保障绿色低碳出行，如广泛推广在市内搭乘公交车、骑自行车或步行出行等。林业部门的低碳发展建设重点在大力开展植树造林等生态建设，增加森林面积和森林蓄积量，努力增加森林碳汇，发挥生态系统吸收碳的能力。

　　另外，当前我国对低碳发展的规定主要体现在规划和政策当中，如我国2007年11月22日国务院制定的《国家环境保护“十一五”规划》、2009年8月《国务院关于应对气候变化工作情况的报告》等。法律相对政策而言具有稳定性和确定性，我国相关法律设计应尽快把低碳发展纳入国家正式制度轨道中来。同时，在低碳发展法治化的过程中必须坚持制定与执行并重，体现法律的实效性；坚持立足当前需要与关注长远发展并重，体现法律的前瞻性和战略性。只有将二者有机结合，才能将低碳理念名副其实地体现于社会发展理念之中。

　　（二）转变政府职能，运用积极的财税政策推动低碳发展。

　　要实现低碳发展的战略目标，在把握好政府调控的同时，必须要充分利用市场机制，尽可能地调动企业、消费者等微观经济主体在低碳经济发展中的积极性，将低碳市场机制建设与低碳政策机制建设有机结合。低碳市场机制包括碳交易机制、碳汇机制、碳金融机制、低碳生产与消费机制等方面。低碳政策机制包括碳预算机制、碳税机制、低碳产业准入机制等方面。从发达国家的经验来看，促进经济低碳化的政策正朝着多样化、综合化的方向演变，但财税政策仍是其中最为重要的手段。发达国家低碳财税政策一般可分为两大类：一类是促进低碳发展的财税政策，如旨在鼓励市场主体进行能效投资、节能技术研发、新能源投资的财政补贴；预算拨款、税收减免以及贷款贴息等措施；二类是抑制高碳生产、消费行为的财税政策，如旨在提高能源使用成本，鼓励节能降耗，控制温室气体排放的能源税、碳税等手段。如2009年4月22日，英国财政大臣宣布了具有法律约束力的碳预算，这意味着英国政府的每项决策都将考虑碳的排放和吸收，还要相应考虑由此引起的财政收支。英国在全球第一次把碳预算纳入国家财政管理，以便更好地调控国民经济运行，有效实施碳减排。在我国，广大的专家学者也在呼吁，我国应尽快建立健全符合我国实际的低碳经济政策体系，特别是低碳财税政策体系，如增加低碳预算支出项目、开征碳税纳、实施税制“绿色化”改革、进行各种形式的财政补助和贷款贴息。实行最严格的产业准入制度，充分发挥碳汇潜力，把国有企业作为低碳改革的先导以探寻我国企业低碳改革的新模式等等。

　　另外，还应将鼓励低碳生产与引导低碳消费相结合。鼓励企业加大低碳产品研发投入，当前可以试点推进低碳型家电、低碳型汽车生产，并将低碳技术普及到今后的建筑、交通设计理念之中，借此引导并提高居民环保意识、低碳意识，同时政府应加大对二者的财税补贴力度，尽快建立较良性的低碳生产和消费机制。③（三）确立政府低碳发展的责任机制。

　　前面已分析，政府调控是低碳发展的有力保障，然而，政府的经济人性质也需要对政府在低碳发展中的不利行为进行责任规制。首先政府官员应该承担政治责任，也就是建立低碳发展的政府官员考核体系，将低碳发展效益指标量化后纳入领导班子和领导干部的绩效考核体系之中，并将考核结果作为干部选拔任用和奖惩的硬指标。如将能耗指标纳入各省市区县经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为领导干部任期内重要评价考核内容，强化政府的生态责任。另外，对低碳发展不作为、乱作为的政府领导要追究责任并依法惩处。这样，各级政府才会对低碳发展理念在思想上予以重视、在行动上得以落实。另一方面，还应该在低碳发展过程中建立司法权对行政权的监督制约机制。无论是联邦制国家，还是单一制国家，无论是实行三权分立的国家，还是实行“议行合一”或类似中国的人民代表大会制的国家，行政权与司法权都是国家权力的组成部分，依法都享有一定的职权和独立处理某类特定的事务的权力。虽然在不同制度，不同法系的国家，司法与行政的关系有很大的区别，但司法审查权力行使的目的应当在大致的方向上是一致的：即通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关滥用职权，促进行政机关依法行政。④而且，对政府行政权力的限制也是现代法治的核心。目前我国对政府是否履行责任进行监督和追究的司法权限制主要是通过行政诉讼来进行的。为了实现在低碳发展过程中对行政权的限制，需要尽快扩大受案范围，目前政府把政府有关国民经济和社会发展计划、环境保护规划等抽象行政行为纳入到司法审查范围之内。

　　（四）营造社会参与低碳发展的政策氛围。

　　低碳发展不但是政府主管部门或企业关注的事情，还需要各利益相关方乃至全社会的广泛参与。由于气候变化涉及面广、影响大，因此，应对气候变化首先需要各政府部门的参与，同时需要不同领域，不同学科专家的共同参与，加强研究，集思广益，发挥集体的智慧。建于广大公众对气候变化的知识还知之不多、知之不深，应首先通过宣传、教育、培训，并结合政策激励，转变人们的思想观念，提高大家应对气候变化的认知和低碳意识，逐步达成关注低碳消费行为和模式的共识，营造社会公众参与低碳发展的政策氛围，进而采取联合行动，共同抵御气候变化可能带来的风险。⑤注释。

　　①孙爽：《论政府的环境责任：以契约为视角》，《南阳师范学院学报（社会科学版）》2010年第2期。②张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社， 2008年，序言第2页。③田玉忠、尤强林：《政府在推进和发展低碳经济中的责任》，《贵州社会科学》2010年第7期。

　　④当然，在一些国家，比如美国，其横向的司法审查包括对政府的其他两个分支———国会和总统的审查，本文所论及的司法审查主要是司法对行政的审查。⑤王毅：《探索中国特色的低碳道路》，载张坤民、潘家华、崔大鹏主编：《低碳发展论》，中国环境科学出版社， 2009年，第127页。
 
论文关键词：低碳　政府调控