PPP项目在中国的发展应用

　　摘 要:PPP项目是新型的公共物品与服务的提供方式,在世界各国发展迅速,我国目前也逐步引入这种模式。文章从PPP项目的定义出发,以北京地铁4号线为例,分析地铁4号线的发展模式和成功经验,并以此提出今后我国PPP项目发展应注意的问题。  
　　关键词:ppp项目 政府 私营部门 地铁4号线  
　　  
　　一、PPP项目的概述  
　　(一)PPP项目的定义  
　　公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了经济效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。  
　　被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。  
　　联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。  
　　学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。  
　　(二)PPP项目的最佳实践因素  
　　世界银行的PPP专家Junglim Hama通过总结各国公私合营项目的成功经验,给出了最佳的公私合营项目从启动到完成的最关键的因素:  
　　1.立法程序清晰透明。目前,世界各国对PPP项目已经出台了相关的法律文件,以规范PPP项目的运营。例如,巴西于2004年12月30日正式实施了PPP法案,对整个项目的合同期限、风险分担机制和争端解决机制等都作出了具体的相关规定。  
　　2.相关机构权责清晰、能力充分。由于PPP项目有公共和私人不同的部门参与,所以在运营之处,要对此项目权责与收益分配等重要因素作出明确的规定,以免今后产生纠纷。  
　　3.政府具有战略眼光和领导力。政府对PPP项目的引导作用相当重要,政府较高的领导力和较长远的前瞻性不仅能够选取合理的PPP项目,同时能够有效地监督和辅助PPP项目的正常运行。  
　　4.项目选取合理,前期分析充分。不是所有的公共项目都适合采用PPP模式,只有那些处于带有福利性和收益性中间的那些项目才能采用此模式。所以在采用此模式之前要进行充分的论证与分析,避免运营方式不合理产生的诸多问题。  
　　5.(项目提供的)服务质量可被界定和衡量。只有最后的服务质量能定量或定性的衡量,对最后的收益分配等问题才能作出合理的分析,并能为以后的项目运营作出示范作用。  
　　6.风险向私营部门的合理转移。公共产品的提供由于存在外部性,所以管理和运营的成本高,效率低,但是让私营部门参与,会提升其效率,有利于减轻财政负担,分担财政风险。  
　　7.市场竞争和能力。只有具有一定市场竞争力的公共项目才能够吸引私营部门。像纯公共物品无法由私人部门提供,因为其没有收益性和竞争性,即便让私人部门提供,也无法保证纯公共物品的福利性。  
　　8.监控和评估程序到位。公私合营并不是完全的市场化经营,最基本的还要保证其公共物品本身的特征。所以,只有有力的监督和评估才能保证PPP项目正常的运营(Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行)。  
　　(三)PPP项目运营过程中公私部门各自的职责  
　　在PPP项目中,公共部门的主要职责是:  
　　1.计划。在项目运营之处政府要对整个项目做周密而详细的计划,包括整个项目的长期规划,项目设施的主要负责人,公私合营的方式,利益分配机制等。  
　　2.预算。要对财政支出作出详细的预算,各项可预见的费用及为防范风险留出一定的准备金等,只有准确而精细预算才能为整个项目的运营提供有力的财政支持。  
　　3.实施。在实施过程中,政府主要是引导整个项目在正常的轨道上运行,把握项目发展的方向。  
　　4.运营。一般项目会采用市场化的运营,因为私人部门的管理往往更具有效率,所以政府在运营过程中对项目进行有效的监督与管理,保证项目的公益性,使其为社会大众服务,避免市场失灵的情况出现。  
　　而私营部门的职责是:  
　　1.设计。一般承接PPP项目的私人部门都是在此领域拥有丰富的经验和先进的管理水平的,所以在项目初期,有私人部门来对未来项目的发展做具体的规划和设计,为今后项目的高速运行奠定了基础。  
　　2.融资。私人部门的融资渠道及融资能力往往较强,所以由私人部门承担一定的融资任务,有助于减轻财政负担,同时有效利用社会资源,也有助于私人部门获得可观的收益。  
　　3.建设。私人部门拥有相关领域的专业技术和专业人才,由他们负责项目的具体建设,实现了资源配置效用最大化,能够建设优质、高效的社会公共物品及服务。  
　　4.运营。市场化的运营会提高管理的效率,所以,私人部门负责项目的具体运营能在很大程度上节约政府的资源,同时提升管理的效率,为公众提供更加完善的服务(Junglim Hama.基础设施PPP制度框架.世界银行)。  
　　二、以北京地铁4号线运营为例的分析  
　　(一)理论依据  
　　1.公共产品理论:轨道交通属于准公共物品,为私人部门提供准公共产品提供了理论基础。  
　　准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品,具有可分割性,适合由政府和市场结合的方式来提供,外部性较为广泛。而作为轨道交通,具有不完全竞争性,不完全的排他性和自然垄断性。  
　　首先,轨道交通是公共交通项目,全体居民都可享有,在没有超过承载量的情况下,且票价在大众能够接受的范围内。但是作为轨道交通的运载主题的车身主题是有一定的承载量的,如果超过既定的承载量,就会影响他人的乘坐,此时是具有一定的竞争性的。所以地铁的票价可以有效地成为乘客乘坐量的工具。 

　　其次,轨道交通具有不完全的排他性,因为轨道交通属于公共物品,一人的乘坐行为并不影响他人的乘坐。但是乘坐的人数过多时,就会相互影响,使全体乘客的舒适度、满意度等下降,从此角度分析,轨道交通也具有一定的排他性。  
　　最后,轨道交通具有一定的自然垄断性。一方面,轨道交通具有特定的路网,只限定在一定的区域范围内,从而也形成了特定的服务人群,所以其具有资产的专用性。另一方面,轨道交通的投机集中在建设阶段,一旦投入运营,随着成本的回收和盈利的产生,其平均成本和边际成本不断的降低,逐步形成规模效应。所以,轨道交通具有自然垄断性的特征为采用PPP模式运营提供了有力的理论依据(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。  
　　2.科斯定理:由于轨道交通属于准公共物品,所以在维护和运营中可能会产生一定的负外部效应,所以让港铁拥有地铁4号线30年的使用权,会提高4号线运营维护的效率,使负外部效应转化为正外部效应。  
　　3.政府管制理论:公私合作制的基础在于双方在公共服务的生产和提供过程中,都具有独特的优势,如果只注意到公司合作制的融资、盈利功能而忽视合作、协调的应有之意会使政府的职责定位得不到重视,从而使公共服务的发展偏离轨道(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。  
　　所以,公私合作制要求政府扮演与其提供的公共产品职能和责任相匹配的监管者的角色。  
　　4.项目区分理论:根据城市基础设施项目的性质和特征,对不同类型的项目进行区分管理。根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。  
　　可以看出,轨道交通属于准经营性项目,具备公私合营制的条件。  
　　(二)现实基础  
　　1.地铁4号线选址科学,地理位置优越,连接繁华的商业区、发达教育区和主要居住区,具有较高的投资价值,对私人投资具有很强的吸引力。  
　　2.地铁4号线的发展能够带动周边地区房地产和其它行业的发展,具有较明显的溢出效应,这样的准公共物品需要私人和公共部门共同支付。  
　　3.北京发展轨道交通的需求加强,因为地上公共交通发展已经到达一定程度,若想长远解决北京交通拥堵问题还得寄希望于轨道交通。所以轨道交通的孕育着巨大的发展潜力。  
　　4.香港地铁丰富的管理经验和人性化的服务及设计理念,能够带来较高的盈利和较好的服务。  
　　(三)具体采用模式  
　　北京地铁4号线总厂28.2公里,总投资153亿元人民币,其运营有独到之处,四号线被分为营利部分和非营利部分,即A部分与B部分,A部分包括征地拆迁和车站、洞体及轨道铺设等的土建工程,总投资额约为107亿元,占项目总投资的70%,由北京地铁四号线投资有限责任公司代表北京市政府筹集建设并拥有产权。B部分包括车辆、自动售检票系统、通信、电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装,总投资额约为46亿元,占项目总投资的30%,由特许经营公司筹资建设。特许经营公司的注册资本为15亿元人民币,由香港地铁有限公司、北京首都创业有限公司及北京基础设施投资有限公司组成,前两家公司注册资金均为7.35亿元,占注册资本的49%,而最后一家公司的注册资金为0.3亿元人民币,占注册资本的2%,其余31亿投资采用无追索权的银行贷款来负担。