PPP项目在中国的发展应用

　　地铁4号线建成后,特许经营公司将通过与北京地铁4号线公司签订《资产租赁协议》取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包话A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期满后,特许公司将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府,将A部分项目设施归还给4号线公司(如下图)。  
　　(四)优势与借鉴  
　　1.北京地铁4号线大胆尝试公私合营模式,共同提供优质、高效的公共物品,大大减轻了财政负担。北京轨道交通的发展潜力巨大,地上公共交通政府已经采取强有力的补贴措施来解决交通拥堵问题,虽然在一定程度上有所改善,但是要彻底改变这种状况还是寄希望于轨道交通的发展。所以如果都有政府来承担建设的话,会给财政造成沉重的压力。如果让私人部门参与到其中来,就能在很大程度上减轻财政负担,同时能够提供更加优质的轨道交通服务。  
　　2.地铁四号线并不是由政府直接参与,而是组建专门的投资公司代表政府筹资建设,管理整个项目。这样可以拓宽政府的融资渠道,搭建更完善的融资平台,为整个项目提供更有利的经济支持。同时,让投资公司代表政府管理整个项目,能够采用市场化的运营,有效提高管理的效率,避免政府失灵等问题的出现。而且还能保持政府对整个项目良好的监管和辅助,保证地铁4号线的良好运行。  
　　3.地铁4号线创新性地把项目分成公益性和经营性两部分, 分别采取不同的投融资方式。这是根据地铁项目准公共产品的经济属性实施的,公益性部分,即前面提到的A部分完全由政府负责投资建设,因为这部分主要是地铁的硬件设施建设,大部分属于国有资产,且其质量优劣关系到公共安全,如果交给特许公司来建设,一是会造成国有资产的流失,二是无法保证整个地铁的质量,从而影响到公共安全。而B部分大多属于软件设施的建设,由特许公司来承担可以分担财政压力,同时引进先进的设备和技术,有利于提高地铁4号线的整体科技含量和运营水平。  
　　而建成后A部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP 特许经营公司使用,使用租赁方式防止了国有资产的流失。同时让特许公司负责这部分项目的运营,有利于降低政府的管理成本,提高项目的管理水平和管理效率,充分的市场化运营为整个项目的发展注入了活力,合理份额分担了政府的运营风险。  
　　而经营性部分(即前文中的B部分)则由PPP特许公司投资建设并经营管理,通过科学合理的风险分配、收益调节机制的设计,建立适度市场竞争机制。项目特许期满后,PPP特许公司无偿地将此部分项(下转第26页)(上接第24页)目资产移交政府。这样,通过公益性资产租赁的形式,实现了公益性资产与经营性资产在一个项目上的管理整体性。同时,政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式,确保地铁项目的持续性、安全性、公益性。最终,通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高,实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平提高、企业获得合理收益的双嬴。  
　　4.政府有效的监督和管理。地铁4号线虽然引入市场化运营机制,但是政府在关键的方面还是给予积极的监控,以保证地铁4号线属于公共物品的本质特征,避免市场失灵带来的问题。一是地铁4号线的票价由政府制定,这样有力的保证了公共利益。因为采取市场定价一是会随市场供求的变化而不断变化,出现不稳定性。而且可能由于票价过高而损害公众的利益,使特许公司获得超额利润。而政府定价就能够避免这些问题的产生,从根本上让公众受惠,保持地铁公共物品的本质特性,提升公共物品的服务水平。二是对运营和安全标准进行有效的监管。地铁涉及公共安全的问题,如果只通过私人部门,对公共安全会产生较大的风险。因为私营部门的主要目的是利润最大化,有可能产生为节约成本而简化公共安全设施的建设,降低公共安全标准的问题,所以由政府涉足于此,不会对公共安全造成威胁。三是发生紧急事件时,政府有权介入,维护公共利益。因为政府拥有处理解决公共紧急事件的丰富经验和雄厚实力。所以,发生紧急事件时,政府是最合适的解决人选,而私人部门不具备这样的实力。四是根据《特许经营协议》,政府有权采取包括收回特许经营权在内的制裁措施。有力的制裁措施能够促进特许公司对地铁4号线的有序运营,防止产生市场竞争带来的诸多问题,督促特许公司采用正当竞争的手段提供高水平、优质量的公共服务。而且地铁4号线属于国有资产,政府必须保持对其有效的监管力度。 

　　(五)应注意的问题  
　　1.风险的分担机制。根据地铁4号线的规定,由于非经营性原因,连续3年客流持续低迷导致项目无法正常运营时,政府可与投资者就项目剩余净资产进行协商,以前年度的亏损投资要自行承担。这样保证了政府的利益,但是对特许公司造成一定的挑战,我国采用PPP模式对风险分担机制问题没有具体的规定,这样不利于风险的转化和消除。例如巴西就确定了明确的风险分担机制,包括政治风险、经济风险和建设运营风险都做了详细的规定,形成了风险的预警系统,使风险在可控范围内。  
　　2.致力于建立了完善的争端解决机制。由于公私合营项目中存在利益分配问题,所以可能会产生一些问题,而建立完善的争端解决机制,有助于在发生争端时合理的解决问题,保持项目的正常运营。例如巴西就有很好的争端解决机制,并于2004年12月30日正式实施PPP法案,规范其项目的运营,防范各种争端的出现,并建立了合理规范的争端解决机制。  
　　3.在条件允许的情况下,建立PPP发展委员会,现在其他各国为了更好地发展公私合营项目大都建立了PPP项目委员会,属于非营利机构,能够更好地指导和促进公私合营模式的发展。比如美国的公私伙伴关系国家委员会,加拿大和南非等都有类似的机构,为公私合营项目的发展提供了更广泛的资源和更广阔的平台。美国现在的公私合作伙伴关系委员会已经由初级阶段的基础设施建设向能源环保等深层次的领域发展,这些合作不仅局限在国内,而且广泛地开展于国际之间,如美国的公私伙伴关系国家委员会专门设置了南南合作特别小组,为发展中国家提供了PPP项目发展的平台。而我国在这方面的发展尚处于初级阶段,所以,建立此性质的机构有助于公私合营模式在我国的推广和发展。  
　　  
　　参考文献:  
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　　7.杨晓萌.PPP模式———新兴的公共产品供给方式.大连海事大学学报,2008(12)