公租房制度的价值理念与制度建构

（三） 公租房保障对象的设定
公租房的保障对象涉及公租房制度的保障范围。 住房与城乡建设部发布的《公共租赁住房管理办法》规定，公租房供应对象主要是“符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员”。 本文所考察的四个城市对此问题的规定不尽相同。
１． 北京市关于保障对象的规定
北京市在其发布的《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》中明确提出，公租房的租赁对象包括以下三类：其一，廉租住房、经济适用住房和限价商品住房的轮候家庭；其二，申请人具有该市城镇户籍，家庭人均住房使用面积１５平方米（含）以下，３口及以下家庭年收入１０万元（含）以下、４口及以上家庭年收入 １３万元（含）以下；其三，外省市来京连续稳定工作一定年限的人员。 与此前的《北京市公共租赁住房管理办法（试行）》相比，该《通知》放宽了准入对象标准，允许新就业职工和外来务工者申请公租房。 这对于实现应保尽保具有积极的现实意义。
２． 上海市关于保障对象的规定
上海市在《本市发展公共租赁住房的实施意见》中对准入条件的规定是：“具有本市常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限。”这表明该市关于公租房保障对象的规定也是比较开放和包容的，但外来人口需要符合持有《上海市居住证》及连续缴纳社会保险金达到规定年限这两项条件，与重庆市直接将“进城务工及外地来渝工作的无住房人员”作为公租房保障对象的做法有所不同。
３． 重庆市关于保障对象的规定
重庆市在《公共租赁住房管理暂行办法》中对保障对象作了如下规定：“申请人应年满 １８周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于 １３平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。”随后，该市颁布的《公共租赁住房管理实施细则》分别对“有稳定工作”、“收入限制标准”等条件进行了解释。 该市明确将“进城务工及外地来渝工作的无住房人员”纳入保障对象的做法充分体现了公租房制度的开放性和平等性。
４． 深圳市关于保障对象的规定
深圳市的《公共租赁住房管理暂行办法》中规定：“申请人及共同申请人均具有本市户籍。”其后，该市在《保障性住房条例》中规定：“对本市经济社会发展需要的各类专业人才以及在本市连续缴纳社会保险费达到一定年限的非本市户籍常住人员……逐步纳入住房保障范围。”这表明，该市居民、连续缴纳社会保险费达到规定年限的非该市户籍常住者、该市经济社会发展需要的各类专业人才被纳入保障对象，其保障对象范围体现出该市的特色。
（四） 公租房法律制度运行的现状
１． 统一的住房保障基本法处于缺位状态
到目前为止，我国尚无一部统一的综合性住房保障法律。 由于《住房保障法》的缺位，包括公租房在内的住房保障体系建设一直较为滞后。 尽管在全国和地方层面均已出台了一些相关的法律法规，但多是针对现实问题的应急产物，缺乏系统性和权威性，执行效果不甚理想［１４］。 因此，要从根本上完善公租房制度，改变我国住房保障制度的现状，必须制定统一的《住房保障法》，以此将廉租房、公租房等保障性住房形式综合起来进行规范，由此从法制层面为各地的公租房建设和构建符合本地实际的公租房制度提供一个兼顾全国统筹规划和地方利益诉求的调控性、示范性法律文本。
２． 地方政府建设公租房的法律责任亟待明确
在国家对保障性住房日益重视的背景下，２０１１年全国计划新开工建设保障房一千万套，其中，公租房建设是该计划最为主要的任务。 国家为此成立了保障性安居工程协调小组。 协调小组作为保障房建设的协调方，与各地方政府签订了保障房建设的责任书，将一千万套保障房建设目标层层分解到各地。 但是，各地政府并没有因此高度重视保障房的建设进度，而且对未能实现保障房建设目标的责任也难以追究。 截至 ２０１１年 ６月份，仍有六个省区的保障房开工率没有达到 ２０％①。 实际上，除资金筹措方面存在困难外，地方政府更多地考虑本地经济发展与地方财政收入，不愿进行公租房等保障性住房建设，是一个重要的原因。 由此可见，公租房的建设不仅需要地方政府的积极支持和投入，更需要在立法上明确地方政府承担公租房建设的法律责任。
【①关于各地保障房建设进展缓慢的原因，《凤凰网》进行了一项调查，把可能的原因列举为以下六项：１．保障房项目筹集资金较难。 ２．项目前置审批需要很长时间。 ３．各地不愿意将土地划拨保障房。 ４．保障房项目的制度还没有设计好。 ５．地方政府腐败影响保障房进度。 ６．其他情况。 该项调查共 ２３８６４人参加，调查结果显示：选择答案项 １的人占 ８． ２％，选择答案项 ２的人占 ０． ９％，选择答案项 ３的人占 ２４． ０％，选择答案项 ４的人占 ４． ３％，选择答案项 ５的人占 ６１． ６％，选择答案项 ６的人占 ０． ９％。 其中，答案选项 ３和选项 ６可以一并归结为地方政府积极性问题。 由此可见，绝大部分公众认为地方政府在兴建保障性住房的积极性方面存在问题［１５］。】
３． 缺乏有效法律制度确保丰富的公租房融资渠道
如前文所述，目前，我国公租房建设资金方面存在的问题主要是政府一度包揽融资造成资金渠道单一以及社会资金参与度不高等情况。 尽管政府采取了鼓励保障房建设投资基金和社保基金参与融资以及出台鼓励民间资本参与投资公租房的规范性文件等措施，但由于鼓励和保护公租房融资的制度不健全，特别是没有提升到法律层面，公租房融资渠道的拓展问题难以得到国家法的有力保障。
４． 公租房分配的公平性有待进一步获得法律保障
公租房制度作为我国住房保障体系的主要组成部分，具有十分明显的福利性和保障性。 因此，在分配对象的确定上必须充分体现公平、公正的原则，使公租房能够提供给真正需要的人。 而从各地现行制度所确立的保障对象来看，有的城市的公租房制度虽然在原则上将不具有本地户口的人员包括在内，但设置了重重条件，在当前社会保险缴纳制度并不完善的情况下，能够申请的人寥寥无几。 当然，也有城市态度鲜明地将“进城务工及外地的无住房人员”涵盖在公租房范围内，充分体现了公租房制度的公平性和城市发展的包容性。 据此可见，各地在设定公租房的保障对象标准时，应当消除地方立法之间的冲突，避免公民在各地遭遇有差别的法律对待，并且，在条件成熟时，国家应当以行政法规以上层级的法律形式保障公租房分配的公平性。
四、关于完善公租房制度的思考
（一） 立法规定统一的住房保障制度
我国现行住房保障制度以“管理办法”、“实施意见”、“暂行办法”、“条例”等“软法”为表现形式，尚缺乏基本的《住房保障法》。 从学理上看，住房保障政策仅仅是“软法”，虽具有灵活性的优点，但不利于实现住房保障制度的稳定性和权威性，并且无法依靠强制力保障这些政策的实施。 而经过法定程序制定的“硬法”（即法律法规）则可以避免政策的临时性和不确定性，且可以凭借国家强制力来确保其有效实施［１６］。 因此，我国应尽快制定住房保障法律，以此实现住房保障从“软法”到“硬法”的转变。 就现阶段看来，制定《住宅保障法》已经成为完善住房保障制度的一个重要规划。 具体而言，我国《住房保障法》的起草已列入十一届全国人大常委会的立法规划，并已形成《基本住房保障法征求意见稿》。 在制定过程中，由于住房保障涉及的内容很广，因此需要完善相关配套法规。 其中，最重要的就是改进目前不完善的住房保障体系，停止施行存在明显缺陷的经济适用房制度，融合公租房制度与廉租房制度，构建完整的住房保障体系，实现对中低收入阶层的广泛保障①。
【①关于我国住房保障体系的完善问题，理论界和实务界均在进行不懈的探索：２０１１年，中国社会科学院在其发布的《２０１１中国城市蓝皮书》中指出，我国应“逐步取消现行经济适用住房，保留廉租住房政策，大力发展公共租赁房政策”。 ２０１２年，江西省住房和城乡建设厅在其发布的《关于加快推进经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房三房合一的指导意见》中指出，江西各市县从 ２０１２年起停止新建经济适用房和限价商品房，廉租房、经济适用房和公租房保障对象统一纳入公共租赁住房保障范围。 自此，江西省成为全国首个正式宣布停建经济适用房的省份，也是首个将三种保障房并轨为公租房的省份。 以上关于保障性住房制度的理论探索和实践探索表明，如何完善我国的住房保障体系，仍然需要实践的不断试错和理论的不断反思［１７ １８］。】
（二） 加强公租房建设的政府责任
１． 从保障公民住宅权角度认识政府责任
目前，公民住宅权已被大多数国家的法律所承认，并为国际社会所接受。 联合国大会在 １９６６年通过的《经济、社会及文化权利国际公约》中就规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”由此可知，住宅权是人权的重要组成部分。 “公民住宅权是近几十年才逐渐发展起来的基本人权概念，它经历了政府无责、政府承担道义责任、政府承担法律责任的演进过程。”［１９］因此，住宅权是公民的基本权利，而保护公民的住宅权乃是政府的一项重要责任。
２． 规范地方政府在保障性住房建设中的违规行为
２０１１年，我国提出建设 １０００万套保障性住房。 在中央问责制的强大压力下，地方政府以各种方式来应对中央的要求：在建教师宿舍、企业员工宿舍、定向出让土地、收缴违建房等通过各种渠道成为“保障房”。 这种做法实质上是逃避政府责任，违背了保障房的“保障”本质和公平分配的原则。 为了使公租房的建设得到保障，各地政府应在落实监督措施上有所“行动”，应首先明确公租房等保障性住房所包含的范围；同时，将不属于保障性住房范围的职工宿舍、罚没违建房、公务员小区排除在外，真正确保以公租房为重点的保障性住房建设任务按进度完成；此外，还应依法追究保障性住房建设中的违法行为相关责任人和政府部门的法律责任，防范此类行为的发生。
（三） 扩大公租房的融资平台
１． 借鉴国外成熟的融资模式
在国外的住房保障实践中，保障性住房的融资模式较多，有 ＲＥＩＴｓ（房地产信托投资）模式、ＢＯＴ（建设—运营—移交）模式、ＰＰＰ（公共部门与私人企业合作）模式、ＰＩＰＰ（以中间组织为枢纽的公私合作）模式、ＰＦＩ（私人主动融资）模式、房地产证券化、住房保障税、福利彩票模式、委托、联合租赁模式等。 虽然我国的国情与其他国家相比有较大差别，但发达国家成熟的保障性住房融资模式仍然能为我国公租房的融资提供宝贵的经验。 根据我国公租房政策实施现状及融资模式的可行性，我国可以重点考虑 ＲＥＩＴｓ、ＢＯＴ、ＰＩＰＰ等三种住房融资方式。
２． 扩大国内已有的融资渠道
除借鉴各国成熟的融资模式外，我国还可根据实际情况采取以下几种方式扩大资金来源：其一，财政拨款成立专项资金。 一般而言，公租房的融资渠道既可以来自于市场，又可以来自于政府。 从长期来看，政府的财政支持应当是公租房建设资金来源的主要渠道，特别是在公租房运营机构所需要的资本金方面，往往要以政府的出资作为基础。 目前，公租房的供给主要采取新建房源的方式，财政拨款的用途主要体现在开工建设、折旧费及预留维修基金等几个方面。
其二，发挥住房公积金的作用。 住房公积金是具有保障性和互助性的职工个人住房基金，归职工个人所有，专门用于职工的住房建设和消费［２０］。 住房公积金作为公租房建设的一种融资模式，主要体现在政府每年把住房公积金归集余额按一定比例用于公租房建设。 中低收入缴存职工可以以低于市场租赁价格的租金租房，这就使支持购房为主的政策取向转变为支持购房与租房并重的政策取向，同时也体现了住房公积金制度的互助性。
其三，建立公租房公益基金。 公租房公益基金主要来源于社会捐赠和福利彩票收益。 据民政部统计，中国福利彩票在“十一五”期间，福彩发行量 ３４５５亿元，成为社会福利和公益事业发展的重要资金来源［２１］。 从社会福利资金中提取适当比例，专项用于公租房建设，符合发行社会福利彩票的宗旨。其四，商业银行信贷、民间设立基金等也是公租房建设的融资渠道，相应的做法是建立起多项资金良性循环系统，让各方参与主体均获得一定经济收益，并且在政府的主导下形成社会资本的有机联合与互动。
（四） 确保公租房房源的公平分配
根据我国住房保障工作多年的实践经验，保障性住房工作最容易出现的问题就是分配过程中的不公平性，公租房也同样面临这个问题。 中央已经对此问题予以充分关注，强调要确保房源分配公平。 为此，公租房的分配应全面接受社会各界监督，做到分配过程与分配结果的公平公正，避免将公租房搞成“权力房”。
具体而言，国家应从立法层面对公租房的保障对象作出统一规定，确保其保障对象的公平性。 立法者在确定公租房的保障对象时，应主要考虑以下几个群体：城镇中低收入家庭人群；新就业的大学毕业生和机关企事业单位新近就业的暂时购房支付能力不足的、收入符合限定标准的人群；进城务工的非本地户籍、经济收入符合当地公租房标准的人群；确属经济适用房和廉租房的保障对象，但是因房源供给不足，尚在轮候的住房困难家庭。
此外，在合理确定公租房的保障对象后，一个重点就是如何保证符合条件的人员能够公平地申请到公租房房源。 而其中的关键问题是信息公开。 笔者认为，在相关信息的公开方面需做到以下几点：第一，公布公租房房源信息。 包括公租房的规划信息、现有房源、已被申请房源等内容。 第二，对配租过程全程公开。 首先，将申请公共租赁房的基本条件和相关材料公布于众；然后，进行摇号配租，在摇号前，可由媒体公布摇号程序及配租户数等基本情况，摇号活动由媒体现场直播，并邀请人大代表、政协委员参与监督。 第三，对入住人员的身份进行公示。 摇号结果出现后，应当对申请人姓名、身份证号码（首尾号）、工作单位、申请户型、配租房号进行公示，方便社会公众监督。

（五） 充分发挥新闻媒体等社会舆论的监督作用
舆论监督是新闻媒体拥有的独特力量，它可以帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，促使政府施政和公共治理沿着法治的方向运作。 在建设服务型政府和透明性政府的背景下，各级政府均应将年度公租房项目的建设目标任务（包括年度建设计划、开工竣工项目、预计完工时间）在网上完全公开。 新闻媒体可以随时核查建设进度，查明项目未开工或建设进度明显滞后的原因，及时向社会反馈有关信息，从而形成舆论压力，促进公租房建设的健康发展。
参考文献：
［１］谷俊青．发展公共租赁住房的背景与意义———２００７—２００９年保障性住房实施效果评价及政策建议（连载四）
［２］董碧水．杭州一经适房小区“表哥表妹”占一半？ ［Ｎ］．中国青年报，．
［３］温家宝．政府工作报告———２００９年 ３月 ５日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上
［４］范嵘，孙雯雯．探索深圳公租房改革之道———深圳公共租赁住房与香港“公屋”比较研究［Ｊ］．城市开发，
［５］拉德布鲁赫 Ｇ．法哲学［Ｍ］．王朴，译．北京：法律出版社，．
［６］付子堂．法理学进阶［Ｍ］．北京：法律出版社，．
［７］博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［Ｍ］．邓正来，译．北京：中国政法大学出版社．
［８］黄少华．评贝塔朗菲的系统认识论［Ｊ］．兰州大学学报：社会科学版．
［９］柯武刚，史漫飞．制度经济学———社会秩序与公共政策［Ｍ］．韩朝华，译．北京：商务印书馆，．
［１０］孙兴全．居住保障政策的价值取向与实证分析［Ｊ］．财政监督，
［１１］郑功成．论中国特色的社会保障道路［Ｍ］．北京：中国劳动社会保障出版社，
［１２］深圳市住房和建设局．深圳市住房和建设局 ２０１０年度公共服务白皮书
［１３］陈莹莹，刘论非．首只民资公租房投资基金将破茧［Ｎ］．中国证券报，
［１４］陈晓玲．我国住房保障法律制度研究［Ｄ］．暨南大学，
［１５］凤凰网．各地保障房开工情况调查
［１６］罗豪才，宋功德．软法亦法———公共治理呼唤软法之治［Ｍ］．北京：法律出版社，
［１７］吴杰．经适房“转轨”公租房的利与弊
［１８］常红．我国应逐步取消经济适用住房，扩大公共租赁住房
［１９］孙军帅，范丹丹．秩序与规则———公民住宅权研究［Ｊ］．法制与经济，
［２０］林建伟．房地产法基本问题［Ｍ］．北京：法律出版社，
［２１］中国福利彩票发行管理中心． ２０１１年全国福利彩票工作会议在江苏南京召开