试析美国公立高等教育的政府财政政策
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：美国；公立高等教育；政府财政政策
美国各州由于政策环境的差异，高等教育财政资助方式也各有不同，但大都采取以下三种基本途径：州政府财政税收拨款资助公立高校；州政府或州高等教育管理机构制定公立高校学费标准，高校向学生收取学费；联邦政府及州政府学生资助项目或计划资助就读学生。在过去的50年中，州政府高等教育财政制度已经发生了巨大的变化。虽然州政府财政税收资助公立高校这一途径在一开始占据主导地位，其初始目的是为了维持公立高校的低学费甚至不交纳学费的状况，但政策的变化已经使这三大基本途径形成了三足鼎立的局面，在州高等教育财政政策中三者缺一不可。
州高等教育财政资助是美国公立高等教育财政收入的最主要来源之一。据统计，到20世纪90年代后期，50个州用于高等教育的经费年均总计500亿美元。州高等教育财政开支是州财政开支中的最大项目之一，占各州财政预算的10％多。各州投入高等教育的经费总和是联邦政府投入高等教育的经费的两倍多。州高等教育财政资助占所有公私立高校平均财政收入的1／3,学费收入占所有高校平均收入的1／3,其中公立高校学费占公立高校收入的1／5。对于公立高校来说，州政府财政拨款是其最主要的来源，占其总收入的1／3,尽管公立高校的学杂费近年来也不断上涨，但其总量仅相当于州高等教育财政拨款的一半左右，州政府学生资助也仅仅提供小部分资助经费，约占州高等教育财政经费的5％。
一、州高等教育财政拨款政策
州高等教育财政的90％用于对公立高校的财政资助。这类财政税收的分配往往采取性决策方式，各公立高校也纷纷通过各种途径扩大其在州政府及立法机关的影响力，以争取获得更多财政拨款。
20世纪50年代中后期，美国二战后生育高峰期出生的人口逐渐达到高校入学年龄，1955-1965年间公立高校的入学规模扩大了1倍，1965-1975年间入学规模又扩大了1倍。高等教育的经费需求迅速增加，州政府高等教育拨款逐渐成为高等教育的两大主要财政支柱之一。高等教育的另一财政支柱是联邦政府的高等教育资助金。20世纪50年代以前的《1944年军人安置法》（简称《GI法案》）及其他项目使联邦政府成为扩大高等教育入学机会的最大支持者。20世纪50年代中期以后，州政府开始扮演主要角色。大多数州都采取借债方式满足高校建设新校园或扩大现有办学规模的资金需求。
随着20世纪70年代中后期的高等教育大扩张，各州政府认为如此大规模的政府财政支持不能简单地用政治性决策手段来分配，因此以在校学生数为拨款基数的拨款公式逐渐取代了原有的拨款方式，成为州政府对公立高校拨款的主要手段。
使用拨款公式的主要目的有两点：一是为了在高校之间平等分配经费，二是为了根据各类高校所需的经费水平来分配经费。有人认为，拨款公式束缚了政府的手脚，使其无法把更多资金用于解决类似少数族裔学生入学、职业培训等亟待解决的问题上。拨款公式确实存在缺点，如：无法对入学人数下降、经济陡然衰落等现象做出即时反应；无法刺激和促进教学质量的提高；拨款公式强调投入，而不重视产出，而现实中关键问题是产出的质量问题；拨款公式无法区别对待高校间的差异；无法强调规模经济的效率；无法资助非传统教育项目，如继续教育。当然，拨款公式也存在许多优势，如：拨款公式强调均匀、一致，使预算程序简单化，易于操作；拨款公式使高校之间、高校内部的各项项目活动之间的成本及测量标准达到可操作性的量化比较；减少了高校之间的竞争、减少了高校与政府之间的争执冲突；避免了高校之间的资金分配不均；促进了入学规模的扩大；拨款公式根据高校类型不同，采取不同公式，基本反映了高校的不同需求。大多数高校管理者都认为，拨款公式是州高等教育资源配置的平衡器，虽然它不是一个完美的制度，但它使高校间避免了因州高校经费的分配而引发的各种政治争斗。
20世纪70年代，许多州发现，以在校生数为基础的拨款公式无法对高校业绩情况和各校特色做出反映，于是他们把资源使用指标、生均成本指标等也纳入了拨款公式中。到了20世纪80年代后期，许多州在部分高等教育财政拨款中采用了绩效拨款方式，即以高校的业绩评估为拨款的依据，但这种方式也仅占州高等教育财政预算的5％。到了20世纪90年代中期，多于1／3的州开始把评估与资源分配相挂勾。一些州采取了绩效预算方案，将学生中途不退学的比率、毕业率、成绩以及成本节约程度都作为绩效评估和预算的指标。但这也存在缺点。州政府根据高校绩效评估来拨款、制定预算，可能导致高校预算的不稳定，影响高校从其他渠道寻求资金的积极性和进行长周期改革的积极性。因如何进行业绩评估而产生的政治争斗，以及高校为应付评估而有意操纵评估数据等都会影响评估结果及根据结果制定的预算方案。如果高校没有达到业绩标准，究竟谁应该受到惩罚，是管理者、教师还是学生？有些人认为，在资源短缺的条件下进行评估是不公平的，这样将使高校成为政府资助无力的替罪羊。
当前，各州高等教育财政拨款政策呈现多样性，有的州仍遵循着传统的政治性拨款方式，有的州运用以学生人数为基数的拨款公式，也有的州把在校生数和生均成本都作为拨款公式的指标。对于所有公立高校而言，一个共同点是，上一年度获得的州财政拨款数是下一个年度财政拨款的最主要参数。
二、公立高校的学费政策
各州关于公立高校的学费政策差异相当大。在一些州，立法机关是学费政策的主要决策者；在另一些州，州长及其行政人员负责制定学费政策；对于大多数州而言，公立高校在制定学费标准中享有很大权限，州长及立法人员只负责确保学费的上涨没有超过州政府政策规定的最高限额。
各州在学费收入的使用上也存在很大差异。在一些州，公立高校的学费收入直接归入州政府金库，然后再重新分配给学校；在另一些州，高校收取学费并留存使用。如马萨诸塞州，高校学费收入要交由州政府掌管，高校则留用学生交纳的杂费，其结果是杂费的增长比例高于学费的增长比例。
在美国公立高等教育历史上，维持低学费甚至不交学费的原则一直是州政府扩大高等教育入学机会的公共政策和手段。这一公共政策在20世纪六七十年代美国高等教育大众化的过程中发挥了巨大作用。但是，20世纪70年代早期发表的两份高等教育报告改变了这一传统的高等教育公共政策。1973年，卡内基高等教育委员会和经济委员会分别发表了一份极具影响力的报告，不约而同地对高等教育公共政策提出新的建议，即州政府高等教育政策应该从低学费政策向成本分担政策转移，由政府、学生及其家长来共同分担接受高等教育所需担负的成本，学费应该占高等教育成本的1／3。这一提议的理论基础是，学生应该承担公立高等教育所带来的个人收益部分的成本。这一提议出台后并未得到广泛的响应。20世纪70年代前期，全美公立高校学费仍保持在较低水平上。到了20世纪80年代早期，由于经济衰退的影响，公立高校受到州高等教育财政收入短缺的挤压，州立法机关和学校开始从成本分担理论中寻找解救方法。在20世纪80年代前半期，公立高校学费平均增长了20％。到20世纪80年代后期，州政府高等教育财政支持力度有所恢复，学费增长的速度也逐渐放慢，约为15％。然而，20世纪90年代初的经济衰退又进一步强化了学费作为公立高等教育财政来源的主要途径这一政策观点。20世纪90年代前期，公立高校学费平均增长1／3,学费真正成为公立高校收入的重要来源，占公立高校收入的20％左右。
三、州政府学生资助政策
州政府学生资助项目在美国州政府高等教育财政中扮演着次要角色。虽然州学生资助占州高等教育总经费的比例在30年中一直处于上升趋势，但这个比例依然很小。20世纪60年代中期，州政府大量投资于公立高等教育的扩张与发展，州政府学生资助项目也随之发展起来，但大部分州在此项目上的动作都不大，因此到20世纪60年代，州学生资助仅占州高等教育总经费的3％。
1972年，高等教育法修正案要求建立州一级学生激励奖学金项目(State Student Incentive Grant)，以促进各州高等教育学生资助项目的发展。各州先后出台了各种名目的学生资助项目，除设立优异成绩奖学金外，还有一些资助特殊学生的助学金，如退伍军人子弟或因公致残警察子弟的助学金等。20世纪90年代，由于学费上涨，中等收入家庭也出现了无法承受学费负担的情况，州政府开始通过学生资助项目解决这类问题。州学生资助项目的发展趋势更加强调优异成绩奖学金以及各种特殊形式的助学金。1997-1998年的州学生资助项目中，有1／5不是以经济需求资助为主的项目。同时，许多州寻求各种途径以解决中产阶级所关注的学费的可承受性问题，学生资助项目也由原来以中低收入家庭子弟为对象的经济需求资助项目，渐渐上移到面向中产阶级家庭子弟，设置各种名目的学生资助项目来满足他们的要求。比如，许多州为中产阶级家庭提供学费预支计划，使中高收入家庭从中受惠不少，交纳预缴款可以最大程度地享受到个人收入免税优惠。
四、联邦政府的学生资助政策
联邦政府和州政府在美国高等学生资助政策中扮演着不同角色。联邦政府主要帮助学生支付接受高等教育的花费，州政府则为公立高校提供学校事业费拨款，使高校能够保持低学费，而州学生资助项目只在其中扮演极次要的角色。因此，联邦政府高等教育政策主要集中在学生教育开支的资助上，在高等教育入学机会的扩大方面发挥作用；而州政府高等教育政策主要关注如何保持公立高校的低学费问题，在维持学生学费的可承受性水平方面发挥作用。
联邦政府的学生资助活动开始于1944年的《GI法案》，即为二战中的大批退伍军人提供接受高等教育的机会及资助，后来的越战和朝鲜战争的老兵都享受了《GI法案》的优惠。联邦政府的第一个学生资助项目是以困难学生为资助对象的帕金斯贷学金(Perkins Student Loan Program)，该项目属于1958年颁布的国防教育法案(National Defense Education Act)的内容，由联邦政府投资设立一个循环基金为经济困难学生提供低息贷款。随后，该项目又被纳入1965年的高等教育法中，作为以高校为基础的联邦学生资助项目的一个部分。以高校为基础的联邦学生资助项目有奖学金、贷学金、半工半读等多种形式，在这些项目中，联邦政府直接为学校提供资金，由学校来评定和认证接受资助的学生。高等教育法还创设了保障性学生贷款项目(Guaranteed Student Loan Program)，帮助更大范围的学生借贷学费及其他开支所需的资金。
1972年，随着基本教育机会助学金项目的创设，联邦政府进一步加强了对经济贫困学生的资助力度。该项目后来改称佩尔助学金(Pell Grant)。佩尔助学金项目与过去以学校为基础的学生资助项目有着显著的区别。在佩尔助学金项目中，联邦政府一反过去把资金拨至学校，由学校来确定资助对象的做法，而是把资助金转换成教育券(voucher)，交到被资助学生的手中，学生可以自行选择高校。为了吸引更多的学生，各高校使出浑身解数提高教学水平，创造特色，由此则促进了高等教育的。
自佩尔助学金项目始，联邦政府学生资助项目与州政府学生资助项目之间就有了显著差异。联邦政府学生资助金往往以教育券的形式出现，这种教育券具有便携式特点，且只能用于教育消费，并赋予受资助的学生选择高校的自由。而大部分州政府学生资助金都是以学校为基础，把资助金直接拨至学校，由学校来控制资助金。
20世纪80年代以前，联邦政府的学生资助政策主要针对那些因经济原因无法接受高等教育的学生，帮助他们扫除经济方面的障碍，使他们能顺利地进入高校学习。当时的教育观念是，所有有学习能力的学生，无论其家庭经济状况和背景如何，都有权利享受高等教育。因此，联邦政府的学生资助政策极大地促进了高等教育入学机会的扩大。然而，随着学费的上涨，中产阶级家庭也越来越无法承担成本分担的压力。按照当时的联邦政府学生资助政策的规定，中产阶级子弟无法享受相同的助学优惠。为了使美国社会中人口比例最大的中产阶级子弟也能从联邦政府的资助中受惠受利，1978年，联邦政府又颁布了中等收入家庭学生助学法案(Middle Income Student Assistance Act)，规定不论家庭收入和需求如何，所有学生都可以申请佩尔助学金和保障性学生贷款项目，从而扩大资助对象的范围。联邦政府学生资助项目的对象开始从中低收入家庭子弟向上移动。20世纪80年代至90年代，学生贷款项目及金额逐渐超过学生助学金项目及金额，联邦政府在高等教育学生资助政策中的角色，逐渐由扩大高等教育入学机会向维持学生学费的可承受性水平方面转移。
虽然公立高等教育财政政策在过去50年中变化多样，但各州高等教育财政结构仍然存在一些共同特性。首先，州政府对公立高校的财政拨款主要依据注册学生人数和生均成本两项指标；其次，公立高校的学费主要是通过一些性程序来设定，或者作为一种成本回收的形式，限定学费占生均成本的比例；第三，州政府学生资助项目在州高等教育财政政策中处于次要地位，仅占州高等教育财政经费的5％;第四，联邦政府的学生资助金是公立高校学生资助的主要来源。
在过去的50年中，这种州高等教育财政体制对高等教育的发展贡献巨大，公立高校的学生数从20世纪40年代后期的100多万升至20世纪90年代的1100多万。各类收入群体的入学比例都呈两倍增长，其中大部分就学于公立高校，各阶层的高中毕业生中，有2／3进入各类高校。在校生人数和入学比例上升的同时，生均教育开支也迅速上升，州高等教育财政经费在州财政预算中所占比例越来越大。公立高等教育已经发展成为一项巨大的事业，如何应对公立高等教育的财政需求，已成为政府关注的焦点问题。
然而，与20世纪70年代充裕的财政经费相比， 20世纪80年代中后期开始，公立高等教育的财政经费增长缓慢，经费短缺现象日益严重。到了20世纪90年代，高校面临着通货膨胀、政府财政支持减弱、学生学费上涨等财政压力。近年来，政府开始注意在高等教育方面增加投入力度，但是这种增加远远无法缓解多年来所造成的亏空。从美国社会现实来看，政府对公立高等教育财政支持的力度将继续减弱。这种情况的继续恶化将有可能危害到美国国家的未来利益。因为到2015年，美国人口将有巨大增长，而高等教育历来被美国人认为是促进社会经济发展的最佳手段，如果无法为新增人口提供高质量的高等教育，将危及美国经济的未来发展潜力。
在经费日益短缺的条件下，公立高校教学质量的提高和入学规模的发展都面临着挑战。公立高校的经费捉襟见肘，不可能在维持和扩大入学规模的同时，既聘用足够多的全日制教师、给予图书馆足够多的经费、保持新技术的更新换代、即时维修校园建筑设备，又要保持高校科研在世界的领先地位。财政压力逐渐通过学费的上涨、州政府拨款的减少和联邦学生资助金购买力的下降等情况，转嫁到学生身上。对许多美国人而言，进入高校最大的障碍是不断增涨的学费。学费的增涨是为了弥补政府财政拨款的不足。当前学费的增涨呈现如下态势：所增涨的学费几乎弥补了政府财政拨款的不足；学费的增涨高于通货膨胀；学费及学生在校期间的其他食宿开支，几乎占贫困家庭收入的60％，占中等收入家庭的15％;联邦政府的学生资助金仅能抵消一名学生1／3的教育开支；学生债务呈急剧上升的趋势。
统计显示，全美高校在校生为1 400余万人，其中1100万学生就读于公立高校。从学生构成的整体来看，高校存在着许多问题和困难。全日制学生在整个学生整体中的比例15年来保持不变，虽然学生整体数目增加了，但全日制学生比例没有任何增长迹象；1990年男性全日制学生数比1975年有所下降，学生数的增长主要是由女性学生和成人学生的增加造成的；非洲裔和西班牙裔学生数有所增加，但是按人口比例算，仍远远低于白人学生数。每周工作20小时及以上的学生数自1970年以来已经增加了一倍；仅有8％的贫穷家庭学生在24岁时能获得高等教育文凭，而与此相比较，88％的富裕家庭学生在24岁时能获得高等教育文凭。
美国人认为，重新审视、构建公立高校的投资模式是公立高等教育发展的当务之急。没有公共投资的保障，不可能维持和提高公立高等教育的质量和平等入学权。公立高等教育是美国社会在21世纪走向社会平等、经济繁荣的关键力量。社会各界，尤其是政府应该充分发挥公立高等教育公共性实现机制的作用，保证和加大对公立高等教育的投入；各公立高校要积极推行高校的开放性入学政策，保障和提高教育质量、充分开发科研和为社会服务的功能，强化高校的责任，平衡影响高校管理的各种势力，使公立高等教育真正为社会发展做出巨大贡献。高等教育确实是一种私人利益，它能够提升个人的经济社会地位，使个人获取巨大收益，但是公立高等教育也是一种公共利益，它能推动社会、经济、文化的发展，推进社会平等，创造更多社会财富。因此，政府必须对公立高等教育政策做出选择。
