公共教育财政支出决策权配置格局的理性思考
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：公共教育财政支出；决策权配置格局
公共教育财政资金是公共资金，是所有纳税人的支出，如何使公共资金配置更能体现财政的公共性和教育的公共性，公共教育财政支出决策权是关键。决策权并不是抽象的概念，关键看谁拥有决策权（即谁有权配置公共教育财政资金）。因为决策权配置格局影响着公共教育财政支出的决策行为选择，决定着财政支出公共性能否实现及其实现的程度，决定着公众对公共教育财政支出意愿的实现程度，因而，决策权配置格局是其最核心的问题。
一、决策权配置的认识假设
决策权配置的关键是谁拥有决策权，这就需要了解有关拥有决策权的“人”（政府即组成政府的人）及影响决策的“人”的认识假设。
1.人假设
“经济人”范式是公共选择理论建立的一个统一的有关经济和这两个市场上的个人行为模型。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者）。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上，人们通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要做出这两类决策。对同一个人的活动行为在经济市场和政治市场上是相同的。没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的。他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。这种“经济人”范式扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度，即个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为根据。贯彻在这一模型中的原则是：人就是人，人并不因为有一个总经理职位，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。假如有可能：他宁可选择能为自己带来更大个人满足的决策，这些满足包括物质上的满足和纯粹心理上的满足。
2.利益集团假设
利益集团(interest group)又称压力集团(pressure group)。通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团可以由普通公民、非赢利性的组织、公共部门组织组成，也可以由寻利的厂商组成。由于利益集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或组成的集团通常总是有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现增进他的个人利益。因而这种有共同利益的个人组成的集团谋求的是集团的共同利益的阐述，实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”命题的推广。
利益集团的规模与组织结构差异影响着该利益集团行动的效果。对此，美国马里兰大学的经济学教授奥尔森在他所著的《集团行动的逻辑》一书中指出：就集团行动的效果——提供的公共物品的数量接近最优水平或增进集团利益来说，小集团和比大集团更有效。奥尔森是根据获取物品所需用的成本与分配给集团成员的利益的关系对这种关系的认知程度来分析集团规模与其行动效果的。
利益集团的寻租竞争导致不同利益集团施加政治压力生产函数的大小不同以及集团生产压力的效率不同。所谓寻租竞争是指一个分利集团或利益集团寻求国家权力的支持而获得租金时，会损害其他利益集团的利益，因此其他利益集团为了保护自己的利益也会寻求国家权力的支持来阻止前一个集团的寻租行为。寻租竞争的结果取决于寻租竞争中利益相反的集团的力量的对比，力量强的往往是赢家。集团寻租竞争的过程即是压力集团对政治影响的竞争过程以及导致的收入再分配过程。对此过程的描述，贝克尔模型尤其是贝克尔提出的政治影响函数和生产函数作了具体的阐释。
二、公共教育财政支出决策权配置新格局的构建
从拥有决策权的“人”（政府即组成政府的人）及影响决策的“人”的认识假设的分析可以看出，在政府、组成政府的人及影响决策的“利益集团”的“经济人”假设的前提下，政府公共权力的使用及公共事务决策不可能真正保证符合公共利益，因而需要有更广泛的利益主体参与公共事务的决策，即公共决策。公共决策是以个人权利为基础，通过公民的“政治选票”来表达自己的意愿，作为公民的基本权利，无论其财产状况如何，在参与决策时，其权利是平等的。从公民与政府的关系来看，政府权力是公民委托的结果，政府本身只是公共利益需要的一种制度安排。因而在公共教育决策权配置格局中，不同社会阶层的公民都应有属于自己的位置。
1.对现实决策权配置格局的理性分析
(1)反思与质疑。即对过去的反思以及对当前教育财政支出决策权政府单一拥有格局的质疑。在传统的认识中，教育财政支出的决策权只属于政府，尤其是受高度集中的计划经济体制的影响，人们对教育财政决策权配置格局的认识形成了一个思维定势，认为政府是理所当然的合法的决策者，决策权天经地义地属政府独自享有。尽管建国以来，在教育财政支出决策中出现多次失误，但很少有人去质疑政府部门享有决策权的合理性。至于公众对决策的愿望祈求，常常被认为是没有政治觉悟、缺乏全局观念的想入非非。公众自己根本不知道去争取那些本应自己也有份的决策参与权。
事实上，理性审视目前教育财政支出决策权配置格局可以发现：教育财政支出的决策权仅仅是政府单一决策主体的强势主导决策权。这种决策权配置格局往往是在强化政府的相对自主权和权力，从而强化了政府对教育财政支出的干预和矛盾的压制，这样的决策权配置格局当然就成为政府政治支持的一种手段，而不完全是满足公众教育需要的途径。同时，政府单一主体强势主导下的决策权配置格局堵塞了社会不同利益主体参与决策愿望诉求的渠道，从动态观点看将会带来巨大的社会成本。
(2)公众对决策权配置格局有了相当的愿望诉求。这是从臣民社会到公民社会所形成的特征，相对于臣民社会来讲，公民社会中的公众具有更多的权力。公民社会中的公众，一方面向政府纳税，另一方面体会到自己作为委托人应有的基本权利，可以向政府表达自己对公共支出的意愿。因为公民社会是纳税人权利与政府权力相互制衡的社会。已经告别了臣民社会，开始进入公民社会，人民做了国家的主人，尤其是发端于20世纪80年代中期的基层民主制度建设表明，公众的权利意识逐渐觉醒。公众作为公共教育资源的供给者，不仅关心如何花自己的口袋中的钱，而且还关心政府如何去花自己交纳给政府的钱（税款、公共资金），并把政府的公共支出与自己的利益联系起来。公众参与决策的民主意识及要求正在加强，这是公共教育财政决策权配置格局中不能无视的现实。
(3)政府选择决策与非政府选择决策的关系成为凸显问题。这是公共教育权力变迁对决策权配置格局的调整形成压力所致。改革开放以来，我国高度集中的公共教育权力开始了结构性变迁的过程，高度集中的公共教育权力开始转移。表现在纵向上，公共教育权力体制内部由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；在横向上，公共教育权力体制内向体制外部的社会领域和市场领域转移权力。公共教育权力向纵向、横向的转移，形成了不同的利益主体和教育决策主体。公共教育权力的变迁，在教育领域逐步形成了政府力量、市场力量和社会力量之间的相互博弈的格局，不同利益主体对教育利益有着不同的愿望、诉求，这样就使得政府选择决策与非政府选择决策的关系成为凸显问题，各个利益主体对教育利益的愿望、诉求形成了对公共教育财政支出决策权配置格局调整的压力。通过格局的调整，以实现公共教育财政资源在不同利益主体之间、地区间、城乡间的均衡配置。
(4)我国公共教育财政资源配置的现实缺陷的存在。我国目前公共教育财政资源配置出现的总量不足、结构不合理、配置效率低下等问题，也构成了人们对公共教育财政支出的决策权配置格局的质疑基础。现实决策权配置格局无法真正实现公共教育财政支出的目的已是不争的事实。
2.决策权配置新格局的构建
目前的公共教育财政支出的决策权配置政府单一格局既然无法实现公共教育财政支出的公共性目的，构建新的公共教育财政支出的决策权配置格局已成为必然。
(1)决策权配置新格局。适应公共教育财政支出的决策权配置新格局应是政府主导而非政府主宰，使社会各个利益集团对公共教育财政支出的愿望诉求获得充分体现的、多元利益主体实质性共同参与的决策权配置格局。公共教育财政支出的决策权配置的新格局相对于目前的决策权配置格局来讲，不是要否定政府在公共教育财政支出中的决策权，而是要使政府在这个决策权配置格局中给予准确的定位，政府在决策权配置格局中是主导而不是主宰。公众实质性参与是使社会各个利益集团对教育财政支出的愿望诉求真正得到体现，并非以普遍的公共选择来代替政府在决策权配置中的地位。构建这种新格局的目的在于：最大限度地体现了公共教育财政支出的公共性。
(2)构建决策权配置新格局的依据。第一，社会转型期利益集团的凸显。从社会分层理论来看，在高度集中的计划条件下，我国的社会利益集团的界限并不十分明显。社会的转型，促使不同教育利益集团凸显出来。对于现时期利益集团的界定有不同的说法。这里我们从公共教育财政支出受益的角度将我国目前的教育利益集团划分为政府、城市居民、居民、流动人口四大类。不同的利益集团对公共教育财政支出有着不同的愿望诉求，同时在公共教育财政支出决策权配置格局中处于不同的地位，扮演着不同的角色。政府和城市居民处于相对强势的地位，而农民虽然是最大的社会群体，但在公共教育财政支出的决策中处于相对弱势的地位。流动人口是个新生的社会群体，而在目前公共教育财政支出政策中属于受损的群体，是应当引起关注的利益群体。第二，突破现有决策权配置格局局限的需要。现有的决策权配置格局无论是从理论上还是从实践上分析，都有很大的局限性。从理论上讲，在公共教育财政支出的决策权配置格局中，政府单一决策主体存在着局限性。首先，政府有限性存在。有效的政府单一主体集中决策必须有两个基本条件：一是中央计划者必须掌握足够的关于社会个体的信息；二是这种决策方式所需要的信号空间和所需要的信息应该足够小。但社会个体通常是没有动力直接显示自己的个人信息的。同时，政府决策将信号空间缩小到足够小需要很高的成本，政府几乎是不可能承受的。因此，政府单一决策受决策信息及决策搜寻成本约束，政府决策只能是有限理性决策。其次，政府符合“经济人”假设。政府角色除了代表公共利益外，政府还符合“经济人”假设，具有自己的集团利益。因为政府不是抽象的政府，而是由一个个具有独立经济利益的“经济人”组成，政府行使职权的实质是“官员经济”与“官员”的结合体。政府“经济人”角色的存在，使得政府单一主体决策难以完成公共教育财政支出完全符合公众利益的使命，有时甚至会出现与民争利的情况。再次，“诺斯悖论”。它是说，政府的目的是双重的：第一个目的是通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则（即在要素和产品市场上界定所有权结构）而使政府的“租金”最大化；第二个目的是在第一目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使政府税收增加。这两个目的并不完全一致，第二个目的包含一套能使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目的是企图确立一套基本规则以保证政府自己收入的最大化，使政府所代表的集团垄断租金最大化。政府的双重目的之间存在着持久的矛盾、冲突。当租金最大化与社会产出最大化（税收最大化）不可兼得时，政府常常选择多些租金少些社会产出。在政府单一决策下，公共教育财政支出决策会出现政府常常通过对教育的垄断创设自己统治的最大租金，而舍弃最大化满足公众的公共需要的教育产出。
三、公共教育财政支出决策权配置新格局的实现
构建公共教育财政支出的决策权配置新格局在公共教育财政框架下是一种必然趋势，其真正实现，需要解决以下构成公共教育财政支出的决策权配置新格局实现基础的相关问题。
1.决策权“代理”
在公共教育财政支出决策中存在着委托代理关系。公众作为纳税人，是公共教育财政资源的供给者，并成为公共教育财政资源使用者的实际委托人，而政府通过使用公共教育财政资源而成为纳税人（委托人）的事实代理人。与委托代理关系相适应，公众与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利—责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公众的利益需求。从一定意义上讲，正是公众的利益需求创造了政府，政府存在的价值就在于满足社会公众的需求。而在决策实践中，公众和政府间委托代理关系的存在，又使得公共教育财政支出的所有权和使用管理权发生了分离。一般来说，委托代理关系的建立能发挥代理人具有的信息优势，降低交易成本，提高资源的利用效率。但是由于信息不对称，委托人与代理人目标函数的不同，会导致基本的委托代理问题——“代理失范”。目前的“代理失范”主要表现在：(1)代理人不作为。政府作为代理人，在公共教育财政资金的支出方面，多年来对农村义务教育投入作为不大已成为不争的事实。人大代表是广大人民群众的代言人和各级国家权力机关的组成人员，也是公众的事实代理人，从现实来看，人大代表代理人不作为并不鲜见。《人民日报》刊登的对烟台市人大代表调查问卷的分析中可略见一斑。“在人代会上，人大代表的人均提案和建议不足0.15件，且比例逐年下降。至于提出质询案、罢免案等赋予人大的监督职权，使用率为零”。代理人作为人民利益的代言人，如此的不作为，是失信于民的代理的失范。(2)道德风险或败德行为。如代理人不履行相关法律规定的职责，凭借手中权力为个人谋取私利等等，严重损害了委托人的利益，违背了委托人的意愿。
解决“代理失范”问题，有必要建立严格、规范的“代理行为”惩戒制度，对代理人违反其委托人意愿的行为进行惩戒。惩戒制度作为一项制度，要有严格的规范和程序。首先，界定受惩戒行为的范围。其次，视情节轻重予以惩戒，包括资格惩戒、惩戒机制（警告、训诫、辞职、留用察看、撤职、罢免）以及相应的惩戒执行机构（选民大会、人大机关和审判机关）。再次，设置规范的惩戒程序。
2.公众实质性参与
(1)公众参与梯子理论。公众实质性参与是把个别利益团体的私益总和为公共利益，通过决策反映到公共教育财政支出方案中。根据谢莉·安斯汀(SHERRY
ARNSTEIN)的公众参与梯子理论认为，衡量公众参与程度的大小只有一个：公众所获得决策权的大小。公众参与的程度可用参与梯子来分析。参与梯子分三段。梯子最下的一段是“不是参与的参与”，即邀请活跃的公众代表人做无实权的顾问，或把同路人安排到决策代表团体去。梯子中段是“象征性的参与”，包括“通知”——向公众报告既成事实；“咨询”——民意调查、公众聆听；“安抚”——设公众委员会，但只有参与的权力，没有决策权。梯子最上段是“有实权的参与”。包括“伙伴”——公众与政府分享权力和职责；“代理权”——公众可代政府行使批准权；“市民控制”——公众直接管理、规划和批准。
公众的实质性参与决策是最大限度地融合社会公众意愿的途径。对政府来论，公众参与决策可增加政府决策的社会“向心力”；对专业决策者来说，有利于塑造自己成为公共利益的捍卫者，利益矛盾的协调者，决策集团的参谋者以及利于宣传专业知识。
(2)公众实质性参与的过程。公众实质性参与决策，首先，强调公众在起草设想提案时最初参与，放开公众参与起草政策议案，并使其政策议案能够有机会通过有效途径进入政府议程。其次，强调公众与代理人在对公众教育财政资源配置情况预测分析与现状了解时的互动，形成公共教育财政支出预算。第三，根据确定的相关政策，对可供选择的方案进行评议，选出最佳方案。公众实质性参与是贯穿于整个支出管理过程中的参与，是不同利益主体，决策主体间利益、矛盾和冲突充分暴露、充分反映的过程，同时又是在不同碰撞与协调中达成共识，形成名副其实的“民意”产品的过程。公众实质性参与决策不是一次性的参与，而是多次、反复、循环的参与。
(3)公众实质性参与的前提和途径。在公共教育财政支出决策中，公众实质性参与的前提是公众话语权的法制化。公众话语权不完全等同于让群众发表意见或鼓励群众发言，公众话语权强调的是公众权力，是法权层面的制度，不是领导层次的民主作风，也不是“鼓励发言”。因此，在公众话语权上，不是不让群众说话，而是公众法定的该说话。事实上，任何一项政策说到底都是关于权利的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或是在阶层间，政策实施的结果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益，这就要求政策制定的过程中，不同人、不同集团、不同社会力量要有充分发言的机会，政策才能够充分保障不同利益群体的意志。公众实质性参与的主要途径是听证度，辩论制度。听证制度的核心就是给公众提供直接参与决策的机会，特别是给利害人陈述意见和抗辩的权利。调查、咨询、举行会议是听政制度的必须程序。辩论制度就是要求各种不同的意见进行交锋，不同利益在交锋中碰撞、妥协磨合，最后形成大众认可的公共决策。
3.相关决策信息公开
相关决策信息公开程度较低在一定程度上会影响公众对决策结果的理解和决策的实施，严格来讲，也是在一定程度上剥夺了公众对公共事务的知情权。在公共教育财政支出的决策方面，公众有权了解决策前的信息、决策过程、决策内容及执行和反馈的信息。在我国，除了政府通过公报、新闻媒体、发布会等方式公开决策信息之外，公众基本上无法了解与自己利益相关的信息。应该说，这距公众实质性参与公共教育财政支出决策的要求相差很远。从根本上讲，公众的权利产生政府赖以行使的权力，而不是相反；公众的权利是目的，政府权力是手段。公众委托政府行使权力以满足自己利益需求，因此，公众对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公众的知情权。因此，决策信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府决策信息的保密应当遵循的宗旨是有利于公共利益，主要针对的是可能有损社会成员即公众利益的敌人或其他行为，这种职责是与公众得到保护的权利相对应的。但是，由于受既有和传统理念的惯性影响，保密一直在政府信息处理中占据首要地位，成为政府信息处理的一般原则，公开反而成了特殊原则，因而造成政府职能的错位。应当认识到：公众依照宪法参政、议政和监督政府的权利必须在充分了解和通晓政府决策运作过程中每个环节信息的前提下才能真正得以充分实现。没有它，公众不可能真正有效地管理国家；没有它，公众对政府决策的监督寸步难行，权力异化就会肆意滋生。因此，公民对政府的监督及其有效性依赖于政府信息的公开程度，而政府决策信息的公开程度同时也反映着政府接受公民监督的主动性程度，进而反映着社会的民主程度，政府决策信息公开也是遏制权力异化现象的必由之路。目前，在教育财政支出民主决策与管理方面的状况还不尽如意。调查显示：几乎没有公众通过教育行政部门了解教育信息，50％的公众是通过电视了解教育信息，24％的公众则是通过报纸。62％的公众表达对教育问题意见的形式是将自己的意见和周围人作一番议论，只有13％的公众向学校和教育部门反映。同时，64％的公众表示愿意接受学校和教育部门的邀请，做一些教育工作。因此，有理由认为公众对教育政策、教育改革动态相当关心，但公众了解的并不全面、并不准确，也没有正式的、公开的渠道。公众参与不足将导致公众对政策认同感低，影响政策的实施，直接影响教育决策过程的化与民主化。
公共教育财政支出的决策目的在于更充分地体现公共性，满足公众教育需要，其决策的结果应当获得公众的“一致同意”，而这与决策信息的公开程度有直接的关系。在中国实行决策信息开放是社会的必然趋势。从实际操作来看，当决策信息开放尚低的时候，社会的同意程度也低。但是当决策信息开放度日渐提升时，社会的统一程度会快速上升。这是因为，当公众知道自己所处的社会正在稳步走向决策信息开放的时候，公众的效用满足程度会大大上升，对政府决策的满意程度会大幅提高，对其同意程度也会大大提高。因此，建立公共教育财政支出决策信息公开制度是公众实质性参与决策的体现，更是实现公共教育财政支出决策权配置新格局的基础。
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