欧盟成员国中小学教师职业保障制度研究

 摘  要：欧盟各成员国对中小学教师职业身份的定位有所不同，据此建立的教师职业保障制度也存在着差异。本文从教师的任用、工作调动、辞职、职业终止等几个方面，对各成员国的教师职业保障制度作初步的分析与比较，以期为建立我国的教师职业保障制度提供借鉴。

    关键词：欧盟；中小学教师；职业保障

    在欧盟范围内，为保证义务阶段教师的充分供给、增强教师工作的稳定性以及维护教师的合法权益，各成员国普遍为中小学教师建立了职业保障制度。但是，由于对中小学教师职业身份的定位有所不同，因此各国的教师职业保障制度也存在不同程度的差异。在欧盟各国中小学校任职的教师，其职业身份可以分为三大类型：一是职业公务员(career civil servant,也可称为业务类公务员），此类国家包括法国、德国、西班牙、葡萄牙、希腊、卢森堡、奥地利和马耳他；二是公务人员(public servant,也可理解为广义上的公务员），此类国家包括荷兰、芬兰、比利时、匈牙利、塞浦路斯、斯洛文尼亚和斯洛伐克；三是雇员(employee)，此类国家包括英国、意大利、爱尔兰、丹麦、瑞典、爱沙尼亚、拉脱维亚、波兰、捷克和立陶宛。需要指出的是，在2000年以前，意大利的中小学教师为公务人员。以上三种类型的教师在用人主体、工作关系的产生和解除、管理所适用的依据以及享受的职业保障程度等方面均有所不同。本文将从任用、工作调动、辞职、职业终止等几个方面，对欧盟各成员国的教师职业保障制度作初步的分析与比较，以期为建立我国的教师职业保障制度提供借鉴。需要指出的是，文本所探讨的中小学教师，仅指在义务教育阶段公立学校中任职的教师。

    一、任用

    如上所述，欧盟各国中小学教师的职业身份可以划分为三大类型。在职业公务员模式中，国家或州、自治区一级的最高教育行政机构负责选拔和任命教师，并且教师一旦获得任命，终身职的概念是非常强烈的。在公务人员模式中，教师直接受雇于中央、地区或地方一级的政府机构。通过与政府签订无固定期限的聘任合同，教师与政府机构建立具有聘任性质的合同关系。具有公务人员地位的教师，其待遇、管理问题既不适用于职业公务员法律，也不适用于规定一般劳动合同关系的法律，而是由一套特殊的规章制度来调整。在雇员模式中，依据劳工法的一般规定，教师基于与用人单位建立合同关系而被雇用。由一般性的劳工法来规定教师的职业地位，是这一模式的特殊之处。

    在职业公务员模式中，教师一旦获得正式任命，将享受终身职的待遇。在公务人员和雇员模式中，教师通常与用人单位签订无固定期限合同。同时，如果用人单位对教师存在着短期需求，那么将与教师签订固定期限合同。在将教师定位为职业公务员的国家，尽管也可能存在对教师的短期需求，但是一般很少出现与教师签订固定期限合同的情况，例如法国一般通过任命公务员教师的方式来补充师资。一般来说，用人单位与教师签订固定期限合同的原因主要包括两个方面：一是招聘教师以代替缺勤的且签订无固定期限合同的教师；二是雇用资质不能完全达标的教师。在教师严重短缺的情况下，通常会采取此类紧急措施。此外还有一种情况是在雇主承诺提供无固定期限合同前的一段特定时期，可以与教师签订定期合同。但是，除了比利时、荷兰和立陶宛三国外，其他国家都规定，如果与教师签订固定期限合同，那么签订此类合同的时限必须受到限制。芬兰规定，只有在出于补充另一名缺勤教师或其他法定事由（选修课课时的不确定性通常构成了这类法定事由）的前提下，才可以与教师重复签订定期合同。

    英国在2002年10月出台的《定期雇员条例》 (Fixed—term Employees Regulations 2002)中规定，除了特殊情况外，如果一名签订定期合同的雇员连续工作了四年以上并且继续签订了新的定期合同，那么按照法律的规定，这份新合同实际上可以被看作为无固定期限合同；在丹麦，教师只要连续工作了两年以上，就必须得到永久性合同；在奥地利，教师只要连续工作了六年以上，就必须得到永久性合同；在匈牙利，教师只要连续工作了五年以上，就必须得到永久性合同；在斯洛伐克，教师只要连续工作了三年以上，就必须得到永久性合同。在捷克，除非有合适的理由，否则不允许与完全有资质的教师重复签订定期合同；在斯洛文尼亚，雇主最多只能与教师签订两次定期合同，其后，合同必须是永久性的。

    二、工作调动

    在英国（英格兰、威尔士和北爱尔兰）、爱沙尼亚和立陶宛，教师在学校间的调动通常来说是很少见的。然而在其他在一些国家，根据雇主的需求或教师本人的意愿，教师有可能在教育系统内部的各个学校之间进行调动。因此对教师来说，调动行为既可能是自愿的，也可能是非自愿的。工作调动与教师的职业保障密切相关。一方面，当教育供需的变化导致某一教师的既有地位受到威胁时，寻求到另一所学校谋取一份相似的工作也是职业保障措施的一种方式；另一方面，当教师并非出于自愿而被强迫调动到另一所学校时，其职业保障度有可能受到了冲击。

    （一）依法调动

    用人单位有权根据工作需要依法对教师进行调动。但是，此类调动只能发生在用人单位的职权范围内。因此，根据用人单位的权威等级，教师有可能被调至地方、地区或国家层面的学校中工作。

    在芬兰、丹麦、瑞典、英国等国，地方教育主管部门负责师资的管理，因此，无论教师是公务人员还是雇员，根据教育供需的变化情况（例如学生数量的增减），他们都有可能被要求到其他的一些学校任教。

    在一些国家，教育决策权归属地区层面。同时，教育行政部门负责本地区的师资管理。比利时的三大社区、德国和奥地利的州以及西班牙的自治区都属于这种情况。通常，发生在这一层面上的教师调动都与结构性原因有关。在德国，教师的职业公务员身份决定了不管教师本人意愿如何，都要无条件地接受工作调动。然而在近些年，这种强制性规定在某种程度上有所削弱，教育主管部门必须充分考虑教师个人的特殊情况，否则其作出的调动行为就有可能受到质疑。

    法国规定，在出于结构性原因或教师存在不端行为而必须接受制裁的情况下，中央政府有权对教师进行强制性调动。葡萄牙规定，如果学校无法给某一科任老师提供足够的课时量，那么中央机构有权对教师进行强制性调动。在波兰，中央机构也有权在某些特殊情况下对教师进行强制性调动。同时一旦发生上述情况，被调动的教师将会获得财政赔偿，并且享受减少工作量的待遇。

    此外，在有些国家，对教师进行依法调动还是一种纪律措施。例如比利时（法语和德语社区）、德国、法国、意大利以及马耳他等国规定，如果一名教师已经明显地与周围的其他教师无法继续共事，那么相关机构将有可能对该教师进行调动。

    （二）自愿调动

    在将教师任命为职业公务员的一些国家，教师在获得任命之前必须参加由国家统一组织的竞争上岗。根据国家的统一安排，初次获得任命的新教师将被分配到全国各地工作。由于必须要服从国家的统一安排，因此教师的初次工作地点有可能与教师本人的意愿不符。因此，在此后的职业生涯中，教师本人可自主提出调动工作的请求。例如在1999年以前，法国每年都要在国家层面上开展对教师进行调动的复杂过程。目前，此类调动过程大多已改为在地区层面上进行。联合委员会负责对教师的申请进行审查，并将教师的申请与相应的空缺岗位一起考虑在内，最终完成调动过程。

    在西班牙，提出调动工作请求的教师要再次参加各自治区组织的竞争上岗考试。一般来说，各自治区每两年举行一次此类的竞争上岗考试，所有提出调动申请的、符合资质要求的职业公务员教师既可以在本人所服务的自治区参加考试，也可以跨区参加考试。只要不与国家对教师的整体需求相冲突，各自治区都可以自行组织调动过程以填充本区的空缺岗位。此外，葡萄牙和卢森堡两国也通过类似的竞争考试来组织教师调动。

    德国规定，如果一名教师出于私人的或工作的原因而希望调动至本州的另外一所学校，那么他要向地区教育主管部门提交书面申请。相对于州内调动来说，教师的跨州调动则要复杂得多，且受到了很大的限制。2001年，德国州教育部长常务会议通过了一项协议，对教师的跨州调动问题进行了改革。此后，教师可以自由地申请跨州调动。经两州教育行政部门的批准后，跨州调动过程即可实现。教育行政部门在批准教师调动申请的过程中，主要考虑以下因素：本州对教师的需求情况、教师的个人能力、遭遇的困难以及等候调动时间的长短，等等。

    三、辞职

    在绝大多数欧盟国家，教师辞职无需申明理由，惟一需要遵守的是有关提前告知周期的规定。然而，也有一些国家对教师离职作出了比较严格的限制。在比利时的法语和德语社区，获得终身职待遇的教师未经许可不得辞职。在西班牙，只有经过部的同意，职业公务员教师才能够辞职并离岗。同时，相关的决定将在西班牙官方公报上公布。在爱沙尼亚，如果教师作出辞职的决定，必须向雇主提交申明离职理由的书面证明。

    此外，一些国家还对教师辞职的时限作出了明确而具体的规定。在法国，教师辞职必须征得学区长(recteur)的同意，同时后者负责确定教师离职的具体日期。在此日期之前，教师不得离职。由于法国的教师从招新时就开始领取报酬，因此教师应承诺在提出辞呈后的一段时期内继续工作。此外，由于教师享受了带薪休假，因此如果他们在指定日期之前离职，那么必须向国家返还相关的报酬。还有一些国家对教师离职的时间作出了严格的限制。例如德国规定，只有在学年或学年上学期结束的时候，提出辞呈的教师才可以离职。波兰也有着相同的规定，即只有在学年结束的时候，教师才可以离职。

    芬兰和匈牙利还规定，在某些特殊情况下，教师辞职可以不遵守有关提前告知的一般规定。在芬兰，教师没有按约定的标准获得报酬、在工作场所人身安全面临危险以及得不到足够的工作量等一系列因素，都可构成主动离职的合法理由。在匈牙利，如果雇主严重地、故意地或出于疏忽大意而违反了劳动合同中的有关责任条款，那么教师可以采用特殊的方式离职。

    四、职业终止

    在公务人员和雇员模式下，教师职业以订立合同的方式产生，并以解雇的方式终止；而在职业公务员模式下，教师职业以录用（具体行政行为）方式产生，并只能以开除或辞退的方式终止。在多数欧盟成员国，综合来看，终止教师职业的合法事由主要有三种：一是教师存在过错；二是教学岗位重组的需要；三是健康原因。同时，欧盟各国普遍规定，除非因过错事由而解除教师职位，否则提前告知必须构成职业终止的前提条件。但是根据终止的原因、教师的服务年限、合同或任命方式等因素的不同，提前告知的周期也不尽相同。

    （一）教师存在过错

    具体来说，如果教师存在以下过错行为，将有可能导致被解除工作关系。(1)从事违法犯罪活动。一些国家规定，腐败（爱沙尼亚）、提供虚假信息（荷兰）、盗窃及滥用麻醉剂或有毒物质（拉脱维亚），可以构成解雇教师的合法事由。希腊、西班牙、奥地利和马耳他等国明确规定，犯罪判刑(criminal conviction)是开除职业公务员教师的合法理由。德国也有相同的规定，即只有在例如犯罪判刑等特殊情况下，才能开除具有职业公务员身份的教师。(2)不胜任。在一些国家，“不胜任”可以构成终止教师职业的合法理由，但解释有所不同。在英国（英格兰和威尔士）和拉脱维亚，不胜任表现为能力缺乏；在荷兰，不胜任表现为能力严重不足；在意大利，不胜任表现为工作不合格。然而在具体的实践中，确定不胜任的衡量标准构成了一个难题。在多数国家，教师不会因为教学评估不合格而失去工作。但是在比利时，如果教师连续两次在教学评估中被评为不合格，将有可能被解雇。在波兰，教学评估不合格也可以构成解雇教师的合法理由。(3)旷工。在意大利，教师旷工连续超过15天将被解雇；在比利时，相应的时限为10天。在马耳他，如果旷工连续超过10天，职业公务员教师将被开除。(4)存在不道德的或不合适的行为。瑞典、爱沙尼亚和拉脱维亚三国规定，如果存在疏忽大意、行为举止粗俗以及不履行工作责任等行为，教师将有可能被解雇。但是，以不道德的或不合适的行为作为解雇教师的理由，这种做法在欧盟范围内并不十分普遍。

    （二）教学岗位重组

    在芬兰，工作量或任务急剧减少、长期的或永久性的原因以及岗位重组过程都有可能使教师失去工作。然而，该国同时规定，只有在教师无法被调动至另一份任务相似的工作岗位或无法接受再培训的情况下，才可以作出解雇教师的决定。立陶宛规定，如果因教学岗位重组的需要而裁员，则必须向该教师提供另一份工作。如果拒绝接受新的工作，那么该教师将被解雇。此外，一些国家还为有可能面临裁员危险的教师建立了保护性措施。在英国（英格兰、威尔士和北爱尔兰），如果学校不得不面临关闭，那么教师有权获得遣散费。捷克规定，在发出裁员告知后的3个月里，不管雇主是否能为教师提供另一份工作，都要全额支付教师的工资。在波兰，如果学校不得不面临关闭，那么雇主必须向教师支付1至6个月的工资，以此作为赔偿。

    与上述做法不同，在将教师任命为职业公务员的国家，因结构性原因而直接辞退教师的现象是非常罕见的。但是，如果职业公务员教师一旦面临结构性调整的需要，那么他们必须无条件地服从调任至另一所学校工作的决定。

    （三）健康原因

    因健康原因而无法继续工作也是终止教师职业的合法事由。同时，根据各国的社会福利制度，通常都为这样的教师提供伤病残救济金。在拉脱维亚和立陶宛，如果教师连续病休超过4个月，则有可能被解雇。在英国（苏格兰）和波兰，对病休时间的规定更长一些，为期1年。在比利时、意大利、荷兰、瑞典、捷克、爱沙尼亚和匈牙利，长期病休可以构成责令教师提前退休的合法理由，同时将为教师提供伤残病救济金。在法国、葡萄牙、奥地利和马耳他，长期病休的职业公务员教师也有可能被责令提前退休，但同时会安排相应的保护措施。例如葡萄牙规定，在出于健康原因而责令教师提前退休之前，通常有两年的缓冲期。在此期间，教师的教学工作量将被削减，同时根据教师的健康状况为其安排其他的工作任务，以此来弥补法定的工作时间。此外，每隔6个月，还将对教师的实际状况进行评估。

    五、结语

    在欧盟范围内，由于各成员国普遍建立了较为完善的教师职业保障制度，因此中小学教师一般都享有较高的社会地位，职业保障程度也较高。在竞争日趋激烈并且快速变革的就业市场中，教师这一职业仍有着较大的吸引力。欧盟成员国的实践表明，以手段明确中小学教师的职业身份，对建立完善的教师职业保障制度至关重要。无论是职业公务员、公务人员还是雇员，一旦教师的职业身份明确下来，国家都将为之建立不同的职业保障制度。但从当前我国的实践来看，中小学教师身份不明恰好成为了一个比较突出的问题。《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该条规定，中小学教师不占用国家行政编制，因此不属于公务员系列。但是，《教师法》所界定的“专业人员”也不足以明确教师的职业身份。中小学教师究竟是公务人员还是雇员，目前在理论界和司法实践中还存在着较大的争议。因此，以法律手段明确中小学教师的职业身份已是刻不容缓。根据《教师法》的规定，学校与教师签订聘任合同，但是由于中小学教师职业身份不明，因此其任用及管理所适用的法律规范也无法明晰。与教师职业保障高度相关的教师调动与辞职问题，在法律上更是一片空白。此外，针对职业终止问题，我国《教师法》仅在第三十七条规定，教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。这样的规定，既没有对终止的事由进行详细的分类，也没有对事由作出明确而具体的解释，从而造成在实践中难于操作。而且对终止的前提条件——提前告知周期，也没有作出明确的规定。从这一角度来看，在《教师法》的修订以及相关法律的建立健全上，欧盟成员国的理论与实践具有重要的借鉴意义。