公立中小学校转制的困境与出路
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：转制 产权 教育资源配置
公立中小学校转制作为我国教育体制改革的一部分，始于20世纪90年代初。经过10年的摸索，我们取得了一些成果，积累了一些经验，为中小学办学体制的多样化改革提供了可资借鉴的范例和思路。但随着转制学校数量的增多，由转制引发的很多问题也越来越引起人们的关注。如转制的目的何在？转制学校属于何种性质？其出路在何方？转制学校的高收费会不会导致教育不公平？政府在转制学校的管理中扮演什么角色？等等。这些问题能否得到有效解决，将关系到转制学校的生存和。
一、背景
（一）国际背景
20世纪80年代，英、美等西方发达国家在公共管理领域掀起了一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness,即、效率和效益）的“新公共管理”改革运动。改革的核心在于将市场竞争机制引入公共管理领域，以转变僵化的官僚组织形式，提高效率，改善服务质量。与此相应，人们对公立学校的“两低一高”（即低效率、低质量和高消耗）现象也提出了尖锐的批评，认为“是现行公立学校所占有的近乎垄断的地位，才使得无效使用资源成为可能”。因此他们强烈要求改变政府垄断公立教育的局面，主张引入市场机制来改造公立学校，建立一个消费者主导的体制，以扩大家长和学生的教育选择权利。于是在新自由主义思想的主导下，教育的市场化改革拉开帷幕，“学券制”、“特许学校”、“公助学额计划”、“直接拨款公立学校”等政策相继出台，教育“已经或正在实施由公共服务品向市场购买品的转变”[1]。
“公共教育的市场化、民营化改革虽然一直争议不断，但是在相当多的国家中这种改革一直以很快的速度在发展。”[2]这场以竞争为核心、以效率为目标的改革，不仅改变了人们对教育性质的传统看法，而且促使人们重新认识政府和学生、家长在学校教育中的角色定位。正如联合国教科文组织在1993年《世界教育报告》中所说：“80年代全世界朝某种形式的市场经济转变并采取措施控制公开开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种全球性变化的影响。虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营企业那样加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心‘顾客的选择’、响应‘市场支配力量’，尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义、多一点效益的观念在世界各个地区已经得到普及。”我国的公立中小学校转制改革，与这场世界性的教育改革潮流有着内在的一致性，可以说是在立足本国实践基础上借鉴别国经验的产物。
（二）国内背景
改革开放以来，我国逐步建立了以公有制为主体，多种经济成分共同发展的经济制度。党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，表明我们已经从计划经济与市场经济二元对立的思维中解脱出来，对“市场”概念开始从批判转向接受。随着经济体制和体制改革的深化，要求教育体制也要相应进行改革，逐步建立起以政府办学为主体，社会各界共同参与的多元化办学格局，以适应经济发展的需要。
从教育自身来看，长期以来基础教育主要依靠国家财政拨款，资金来源渠道单一，致使教育资源供给严重不足。据联合国教科文组织1991年统计，公共教育支出约占世界的1.04％，三级正规教育学生数却占世界的17.9％，人均教育经费只有10.13美元，相当于发展中国家平均数的1／3。而在教育经费的分配上，又主要向高等教育倾斜，因此教育资源供给不足就成为基础教育发展的最大制约因素。随着国民收入分配的重点从国家向个人转移，个人收入在国民收入中所占比例不断提高，国家、集体、个人在国内生产总值中所占比重，1978年分别为32.1％、17.9％、50％，1992年分别为12.9％、22.4％、64.7％[3]。个人收入水平的提高，为居民承担部分教育成本提供了可能。
与教育经费短缺并存的是教育资源配置的低效率。由于学校体制僵化，学校的管理权力主要掌握在教育行政部门手中，导致管理的权限不但高度集中，而且科层化、官僚化，学校机构臃肿，缺乏应变能力和创新能力。而学校自身也养成了一种依赖心理，缺乏成本和效率意识，也缺少有效的激励制度，吃“大锅饭”现象严重，使得教育资源的配置效率十分低下。
要解决上述问题，一方面要改革教育投资体制，改变过去国家包办教育的做法，吸收社会资金进入教育领域，实现教育投资体制的多元化。另一方面要改革教育管理体制和运行机制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，引入市场竞争机制，以提高资源使用效率。公立中小学校转制就是对此进行的一次改革尝试。
二、现状与问题
以1993年黄菊同志在上海教育工作会议上的讲话精神为指导，上海、天津两地率先开始进行公立中小学校转制改革。1994年《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓动企事业单位和其他社会力量按国家的和政策多渠道、多形式办学，有条件的地方，也可以实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式，”
1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出：“现有公办学校在条件具备时，也可酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校。”此后，在《国家教委《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》(1997)和《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》(1998)等文件中，都明确表示允许设立“公办民助”和“民办公助”学校。转制学校自觉不自觉地被纳入“公办民助”、“民办公助”范踌，从而获得了政策上的支持，公立中小学校转制开始“名正言顺”地在全国10多个省份开展起来。到目前为止，全国已有上千所公立学校进行转制，并保持着快速增长的势头。在一些地方，转制学校数量已超过民办学校，成为教育领域中不可忽略的生力军。
经过10年的发展、探索，公立中小学校转制取得了不少成果，主要表现为：(1)转制学校基本实现了教育经费从政府拨款为主向学校自筹为主的转变，减轻了国家财政负担；(2)转制学校办学条件有了很大改善，学校规模扩大了，资源使用效率提高了；(3)学校办学自主权或多或少都有了一定程度的扩大，办学体制更加灵活；(4)很多转制学校已经树立了市场办学意识，开始更加关注学生和家长需求，走特色化办学之路。
但与此同时，对于转制中各种问题的争议也从未停止过，归纳起来主要有以下几个方面：
1.转制目的的悖离
从前述背景来看，公立中小学校转制主要是通过改革教育投资体制、管理体制和运行机制，拓宽资金来源渠道和提高资金使用效率，最终实现教育服务质量的整体提升。因此，提高教育服务质量和教育资源配置效率是公立中小学校转制的最终目的，转制的核心在于使学校的所有权与经营权相分离。然而在现实中，很多学校校长将转制目的仅仅理解为教育投资体制的改革，至于学校办学体制有没有变化、学校有没有更多的自主权，他们觉得无关紧要，这显然是悖离了转制的目的。
即使就教育投资体制而言，转制的初衷是为了拓宽资金来源渠道，走多元化办学路子，特别是要鼓励投资者投资办学。然而现实是，很多转制学校的教育经费，从依靠政府拨款变为依靠学生交费，办学者的资金投入微乎其微，教育经费来源渠道依然单一。以北京市为例，在1996年至1999年间，转制学校学杂费占学校总收入的52.8％，赞助费占13.4％，主管部门拨款占 17.7％，举办者投入占3％，社会捐集资占10％。也就是说，由学生交纳的学杂费和赞助费就占了学校总收入的66.2％，而举办者投入仅占3％。同期公办学校学杂费在总收入中的比例为15.5％，政府拨款的比例为64.8％。转制的结果实际上是将原来由政府投资的责任转嫁到学生身上，转制的主要目的演变成了“高收费”，这也是当前转制学校备受批评的主要原因。
2.转制学校的性质及走向不明确
对于转制学校的性质，有人认为类似于美国的特许学校，在性质上仍属于公立学校；有人认为转制学校按民办学校机制运作，应将其纳入民办学校范畴，事实上很多地方在教育事业发展统计中都把转制学校放在民办学校之列；有人说转制学校是“私生子”，既不属于公立学校，也不属于民办学校；也有人认为转制学校是公立与民办两类学校优势互补的结果，是运用“杂交”技术而获得的一个新“品种”[4]。无论是“私生子”还是“杂交品种”，转制学校显然都有别于传统的公立学校和民办学校。从转制学校的资产来源看，其性质既有“公”的成分，又有“私”的成分，可以说是一种“混合制”学校。如果按照公立学校的办法进行管理，必然使转制学校失去自身特色，那么转制的意义也就不复存在了。如果按照民办学校的办法进行管理，转制学校将很难享受到各种政策优惠，转制对投资者的吸引力也将大大弱化。因此，如何定位转制学校的性质，将关系到转制学校的生存和发展，也是当前争议最多的问题之一。
与此相关的另一个问题是转制学校的走向问题，对此也存在不同的意见。第一种意见认为，转制学校是一个过渡阶段，是教育体制改革的一个阶段性目标，转制的最终目标是实现公立学校向民办学校的转化；第二种意见认为，转制学校吸收了公立学校和民办学校的双重优点，是在公立学校和民办学校之外的第三条道路。转制学校到底何去何从，也是摆在我们面前的现实问题。
3.转制试点学校的选择有争议
由于转制学校仍然处于试验阶段，缺乏统一规范，因此在转制学校的选择上各地也是多种多样。天津以重点校、示范校和实验校转制居多，上海以薄弱校转制为重点，还有相当一部分是新建校转制。北京结合重点中学初高中分离的改革，依托重点中学原来的初中部，或者直接依托一些办学质量较高、社会声誉好的学校，将一些基础薄弱学校进行“转制”。应该说，通过多种形式进行转制，对于我们全面、客观地认识转制效果是有益的，但也造成了一定程度的混乱。那么，究竟应该选择哪些学校进行转制最为合适？
从政府角度来说，希望选择薄弱校转制，因为无论是从公平的价值尺度出发还是从改造薄弱校的现实出发，选择薄弱校转制都是一种理想的选择。因此，《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》就明确指出：“进行‘公办民助’、‘民办公助’等办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱学校进行。”但也有人认为，应该让部分好学校“先富起来”，然后带动薄弱学校的。北京市第十一中学校长李金初就明确表示：“基础不薄弱的可以改，基础薄弱的也可以改。不光是可以改，而且一定要改。”[5]
无论是选择重点校转制还是薄弱校转制，都各有其利弊。一般来说，重点校转制凭借其原有的良好声誉，能够确保高质量的生源，转制见效最快，也是投资者的首选目标。但可能会拉大与薄弱校之间的差距，造成有钱人垄断优质教育资源，悖离教育公平的目标。“尽管节约下来的资金政府转而投向其他学校，特别是薄弱学校，但客观上并不能帮助薄弱学校走出困境，自然也难以缩小强弱校之间的差距，因为薄弱学校经教育主管部门调济得到的只是一杯羹而已。”[6]以天津市为例，转制学校经费尤其是学费的使用，只有10％—15％交区教育局，用以资助薄弱学校建设[7]。选择薄弱校转制有助于改善教育质量，缩小校际差距，但对于投资者而言又是最不被看好的，因为薄弱学校基础较差，转制后收费却更高，对家长来说自然难有吸引力，投资的风险也最大。目前很多地方为了贯彻“主要选择基础薄弱的学校进行转制”的原则，多采用“先改造、后转制”的办法，即政府先投入大量资金用于改造薄弱学校，使其在软硬件方面均达到一定的水平之后再进行转制。显然，薄弱校转制已名不符实了。
4.转制学校管理中的责、权、利不明确
公立中小学校转制的内容之一就是促进教育管理体制的分权化，即将部分原来由政府掌握的管理权力下放到学校，扩大学校在校内管理、经费使用、教育教学组织和人事分配等方面的自主权。但是目前学校与政府对于如何分配转制后的权力，认识还十分混乱，加上转制学校在性质和归属问题上模糊不清，致使转制学校在管理上也存在责、权、利不明确，政校关系不清晰，转制学校的办学行为不规范等问题。比如在收费标准上，有的地方由政府统一规定，有的地方由学校自行确定；在校长任用上，有的地方由政府委任，有的地方由学校董事会聘任；等等。另外，在政校关系中还存在两种极端情况：一是以放权为借口对转制学校放任自流；二是政府害怕“一放就乱”，除了收费政策放开外其他方面一切照旧。转制学校之所以也陷入这种“一统就死、一放就乱”的尴尬境地，主要原因在于缺乏统一的规范和健全的监督体制，特别是放权后如何监督校长的办学行为。
学校转制后，校长的权力扩大了，校长需要承担的责任也更大了，对校长的素质要求也相应更高了。校长不能再用过去那种管理公立学校的方法来管理转制学校，必须变被动、消极的“等、靠、要”为主动、积极的经营学校，树立市场意识和服务意识，积极协调学校与政府、社区、家长之间的关系，对市场变化要有敏锐的感应能力。对于转制学校的校长而言，筹集经费是其主要任务之一，因此在学校事务管理上，不能事无巨细一把抓，要学会授权，善于调动全体员工的积极性。然而，综观现有的转制学校，有多少校长能达到这些要求呢？有些校长以为自己权力扩大了就可以为所欲为，动不动就拿“1分钟走人”来吓唬人，无论大事小事都要由自己拍板定夺，转制放权变成了校长专制。还有一些校长由政府任命，工作调动频繁，容易产生急功近利思想，短期办学行为突出，严重损害了学生的合法权益。
5.转制学校的产权不清晰
公立中小学校转制会不会造成国有资产的流失，这是目前很多人关注的问题。有人认为转制学校的资产和今后的资产增值均属于国家所有，因此不存在国有资产流失的问题；[8]但也有人担心由于缺乏必要的监督，办学者会利用国有资产“中饱私囊”。学校资产到底归谁所有？由谁对学校资产的保值、增值负责？如何做到既能调动办学者的投资积极性，又能避免办学者滥用资源谋取私利？回答这些问题的关键在于明确转制学校的产权问题。
产权即财产所有权。产权是否明晰不仅影响到产权主体的利益，还会严重影响资源配置的效率。对于转制学校而言，其财产使用权归属学校，这点已无疑义。但在财产的占有权、收益权和处分权方面还没有给予明确的界定。很多人认为转制不是转所有制，学校资产和资产增值都归国家所有，这显然无视投资者的利益，势必会影响办学者的投资积极性和为学校资产保值、增值所做的努力程度。目前在转制学校经费中，办学者投入比例极小，很重要的原因就在于没有明确规定投资者的产权利益。
6.转制学校的师资结构有待优化
从目前转制学校来看，其师资来源主要有三：一是将转制前的原有师资进行裁减和重新组合，教师编制仍属国家，教师工资由学校财政自行负担；二是聘请有经验的退休教师；三是聘请其他学校在岗教师做兼职。而很多转制学校为了节约成本，聘请的退休教师和兼职教师在师资队伍中占了很大比例。在教师队伍年龄结构上，中老年教师占了很大比重，教师平均年龄偏大。据“上海市民办中小学师资现状调查与对策研究”课题组对上海市8个区的抽样调查，退休教师在转制学校中的比例为小学37％，初中12.8％，高中45.9％;转制学校教师的平均年龄为小学34岁，初中41岁，高中42岁。[9]虽然一些校长也想引进一批年轻教师，但由于学校还没有完全的人事聘任权，加上教师编制难以解决，因此还无法真正做到教师“能上能下、能进能出”。
7.教育公平问题凸显
目前，由公立中小学校转制引发的教育公平问题的争议主要集中在以下两个方面：第一，如何保证家庭贫困的学生也能享受到优质教育资源？随着越来越多的重点学校加入到转制学校行列。学生要想享受到优质教育资源，必须交纳一笔相当可观的费用，这对于家庭贫困的学生来说是一个沉重的负担。第二，如何保证转制学校与公立学校和民办学校的公平竞争？现在转制学校同时享有公办和民办两种政策优惠，既有财源可资利用，又有生源可供挑选，势必会拉大校际之间的差距，特别是与民办学校之间的差距，这对于公立学校或民办学校而言都是不公平的，对于这些学校中的学生而言也是不公平的， 但我们跳出这种就公平论公平的视界来看，上述问题实际上涉及到教育决策过程中，在公平与效率两种取向之间如何抉择的问题。在现实中，公平与效率既可能一致，也可能不一致。在公平与效率难以完全一致的情况下，如何在二者之间进行抉择，要根据具体情况进行价值判断。目前我国基础教育的主要矛盾在于优质教育资源的供给与需求之间的矛盾，只要这一矛盾存在，教育不公平现象就不可避免，因此教育的发展也应遵循“效率优先、兼顾公平”的原则。公立中小学校转制以提高效率为核心内容，以达到扩大优质教育资源的目标，尽管从眼前看它可能不够公平，但从长远来看，它会促进教育服务质量的提高，实现更高层次上的公平，当然，由于基础教育具有很强的公益性，由转制学校引起的不公平程度应控制在一定的范围内，并通过各种补偿制度尽量降低其负面影响。
三、政策建议
尽管当前我国的转制学校还存在种种不足，但它毕竟代表了基础教育改革的一种走向，其积极意义需要得到肯定。因此，我们不能采用简单的取缔或回避的做法，而应该以积极的态度去解决转制学校存在的各种问题，使之不断完善。这需要在两个层面做出努力：第一个层面是观念层面，需要正确认识转制的内涵和意义，将投资体制、管理体制和运行机制的改革视为转制改革中不可或缺的整体，把转制的最终目的定位于提高教育服务质量和教育资源配置效率，不能将转制简单地等同于“高收费”；第二个层面是政策层面，主要通过完善相关的配套政策，规范转制学校的办学行为。具体而言：
1.加强规范、合理引导，整顿不规范办学行为
经过十年的发展，转制过程中的很多核心问题已经暴露出来，比如转制学校的性质、走向，转制学校的选择，转制的程序等。这些问题带有很大的普遍性，因此需要教育行政部门制定相应的条例加以规范，以避免转制的混乱、无序。从原则上来说，应该允许各种类型的学校进行转制，但必须限定转制学校收费上限，鼓励办学者投资办学，努力降低收费标准，真正实现教育投资体制的多元化。另外，转制学校的选择应符合学校布局结构调整需要，应考虑到当地居民的承受能力和学校自身的实际情况，避免盲目跟风。
转制学校必须拥有独立的法人地位，实现校园校舍独立、事业法人独立、财务管理独立、教学管理独立，这是硬性要求，不能放宽。但目前很多具有分校性质的转制学校，主要依赖于重点学校或示范学校师资、设备、社会信誉等优势，因此对“四独立”的要求并不积极，对于这些学校应该予以整顿；对于以纯粹“高收费”为目的的“校中校”和“一校两制”要坚决取缔；要防止变转制为“卖校”，造成国有资产流失。
2.明确政府责任，建立健全监督机制
基础教育具有很强的公益性和外部效益，发展基础教育始终是政府的主要责任，这点不容质疑，转制不能成为地方政府压缩教育经费的借口。学校转制后，政府要将教学组织、人事安排、经费使用等权力逐步下放给学校，但这并不是说政府就可以放任不管了。只是政府的角色从微观管理者转向宏观决策者，政府的职责体现在：(1)为转制学校发展创造一个良性的制度环境，包括制定相关的规章制度、为学校发展提供支持性服务和政策优惠等；(2)运用经济手段、手段对转制学校进行宏观调控，引导转制学校依法办学；(3)建立健全监督机制，包括年度财务审核、办学质量评估等，规范转制学校的办学行为；(4)重新分配教育资源，将转制节约下来的经费重点向薄弱学校倾斜，同时加大对贫困地区的财政转移支付力度。
3.明确转制学校产权归属，鼓励办学者投资办学
从转制学校的财产来源看，主要包括三个方面：
(1)政府投入部分，包括由政府投入修建的校舍、场地，购买的仪器设备，以及由此累积的学校品牌等无形资产；(2)办学者新增投入部分；(3)学杂费收入、社会捐赠收入以及通过校办产业、社会服务自行创收的收入。根据“谁投资。谁拥有产权”的原则，应对学校资产归属进行分别界定。政府投入部分资产归国家所有，办学者新增投入部分资产归办学者所有，但不得随意撒出。学校发展过程中收益积累形成的资产归学校所有，学校解散后由政府统筹安排，用于发展教育事业。
另外，我国新颁布的《民办教育促进法》中明确规定：“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，转制学校应该参照这一办法，允许投资者有一定的合理回报，并拟定出“回报”的具体比例，以鼓励投资者投资办学。要改变目前转制学校中经费结构单一的局面，变单一依靠学生收费为投资者投资、学生收费和政府拨款三条渠道并重的多元融资体系，以免学校将投资责任完全转嫁到学生身上。
4.设立奖、助、贷补偿制度，确保贫困学生也能享受到优质教育
转制学校的收费标准应该控制在一定的范围内，对于部分家庭贫困的优秀学生，应该设立奖学金和助学金补偿制度，确保这些学生不会因为经济困难而被拒之门外。校长应该认识到，学校之间的竞争就是学校品牌的竞争，而学校品牌建立在学生的未来发展上，从这个意义上来说，这些家庭贫困的优秀学生也是学校的财富。
另外，银行也可以考虑为中小学生提供学习贷款，使家庭贫困学生也有机会享受到优质教育服务。当然，由于中小学生与大学生不一样，他们今后的去向很难确定，如何评估他们的还贷能力，降低银行风险，还有待于研究。但我们相信，随着社会诚信制度的建立，中小学生贷款学习有望成为现实。
：
[1]蒋国华。西方教育市场化：理论、政策与实践[J].全球教育展望，2001,(9).
[2]劳凯声。重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践[J].教育学（人大复印），2003,(8).
[3]王善迈。我国教育投资体制的改革。http://02.121.15.143:81／document／1999-6／gj996—17.html.
[4]叶之红，汪明。对我国公办中小学校改制的调查与研究[J].教育发展研究，1999,(4).
[5]李金初。走出公立学校“转制”认识的误区[J].教育发展研究，1999,(4).
[6]叶之红，汪明：对我国公办中小学校改制的调查与研究[J].教育发展研究，1999,(4).
[7]关于天津市解决“择校问题”的调查研究。http://www.edu.cn／20010101／19274.shtml.
[8]李金初。走出公立学校“转制”认识的误区[J]，教育发展研究，1999,(4)。
[9]徐冬青。上海市民办中小学师资现状及对策研究报告。http:／／www.edu.cn／20010829／209698.shtml.
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