浅谈重构我国养老保障制度

   三、社会养老救助
    社会养老救助是一个由中央政府直接管理的国家基本养老金基金，其主要作用在于养老金的全国范围内的最低水平的再分配。社会养老救助基金是养老制度的最基本层次，应当采取税收融资的方式征收，以基金的方式积累，这个基金属于财政部管理或者委托央行代管，在这个基金计划中最低限度地保留一个现收现付的机制。根据现收现付制的特点，该基金不必形成足够的积累，因而也不必直接进入资本市场，从而规避了严重的道德风险与管理成本，特别是在面对我国现阶段不完善且风险极大的资本市场，采取现收现付制，而不直接进人资本市场尤其具有重要意义。
      社会养老救助基金的基本作用在于为劳动者提供一个最低水平的基本养老金收入，以确保老年人能安度晚年。社会养老救助金的受益发放应当是经过财富审查和规定受益的。养老救助金收人的受益水平由政府决定，而财富审查等所有的行政管理工作则要由政府的社会保障管理机构负责，社会保障管理部门对财政部负责，可以制定救助养老金的受益资格，建议救助基金的受益水平，定期提交社会养老救助基金的支出预算报告，并监督该基金的管理。这里最重要的几个问题是;(1)管理费用必须与基金本身完全分开，即:社会保障管理部门的行政开支属于财政预算，不能列入基金的预算，不能按照基金的比例提取管理费用;(2)不同行业性质的劳动者必须同等对待，取消目前行政事业单位施行的退休金发放计划，统一到社会养老救助基金中，以示公平，由于这涉及到诸多利益群体，因而将成为该项计划施行中的难点。但是，必须指出，按现时的退休金计划，由于国家财力有限，已经难以为继，更严重的是现行退休金制度存在极其严重的社会不公平，属于社会养老保障制度务必要解决的重中之重。当然，根据实际情况可以考虑“老人老办法，新人新办法”予以一定时间的  缓冲，然而，随着时间的推移，解决的成本必然将成倍增加，所以解决的时间宜早不宜迟;(3)规定的支付水平，需要随着社会、经济的发展水平而变动，对目前，我国处于社会主义市场经济初级阶段，社会、经济发展水平还相对低下，该支付水平必须只保证满足最基本的老年生活保障。当然，随着社会经济发展水平的提高，在适当的时机可以增加一个填补性的养老金计划，其目的是为那些实际养老金收人低于某一规定水平的劳动者提供一个补充的福利性养老金收人，填补的依据是劳动者在其强制性个人养老金基金中的个人账户上的养老金收人和规定水平的差别。
    四、个人养老保障
    个人养老保障由二部分构成:一是个人养老保险，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的强制性养老金基金计划，其主要作用是在不妨害经济增长的前提下，为保证劳动者的老年生活之需并有效地防范其他各种乒脸，建立一个能使个人对老年风险和其他各种都能实施自我保障、安排自己整个生命期收人的制度安排;二是个人养老储蓄，即由政府给予政策鼓励的个人养老储蓄的辅助性计划。
    个人养老保险，是中央政府管制下的、强制性的、规定缴费的、分散管理的养老金计划，它是整个养老金制度的主干，中央政府依据立法部门制定的一套完整的社会保障法律体系对其进行管制。法律强制劳动者个人必须参加其中至少一个养老金基金管理公司，各自按照规定的比例缴费，缴费完全计人个人账户，个人退休后按照其账户上的缴费积累和投资回报总值，以年金的形式领取养老金收人。这里必须强调的是:(1)必须建立市场准人制度，也就是前面提到的必须由具有一定资质的基金管理公司来经营个人养老保险。我们可以借鉴香港的强制性公积金制度管理，香港对于运营强制性公积金的受托人作出了资格规定:必须是金融业的信托公司而且只能经营信托业务;实收资本最少为3000万元港元，需要有1. 5亿港元的担保性资产;必须要有一套现代化的计算机网络系统等。笔者建议;必须建立一套个人养老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低资本要求和适当的检查制度，其目标是让最好的基金管理公司来经营数额巨大且从长期来说必将获取丰厚利润的个人养老金，限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件，通过公开招标的基金管理公司才具有经营个人养老金的资格，并且实行年度审核制，对违法、违规的经营公司，视其情节轻重实施处罚直至注销经营养老基金资格。(2)个人养老基金可以进人资本市场和保险市场，以取得稳定的投资回报，但是，基于该基金涉及的社会影响面的考虑，基金经营公司必须接受政府的建议和管制。其监事机构中，应当包括由社会保障管理部门派出的政府代表，负责监督个人养老金基金的运作情况。个人养老基金经营公司要定期向参加者发布报告，公布养老金的收缴、投资、使用与发放、管理费用等情况。(3)建立基金准备金制度和中央基金保险制度，由于基金投资绩效易受经济波动的影响，基金管理公司的经营业绩也可能因投资策略而有所波动，所以，应当要求各基金管理公司建立基金准备金制度，以防收益波动和现金准备不足对参加者的损害。香港强制公积金制度规定，养老金计划的受托人必须购买足够的专业弥偿保险，用以弥补计划资产可能遭受的损失，包括受托人、其他管理人或者相关人士因失当行为或违法行为所导致的损失，专业弥补保险的保险范围非常广泛，以确保计划的资产获得足够的弥偿，这相当于商业保险的再保险。另外，个人养老金的经营公司也有可能存在破产和清偿的风险，因此有必要建立中央基金保险制度，各经营公司都必须向中央基金保险公司交纳保险费，保险费水平依各公司的风险等级而定。
    对于个人养老储蓄，则是一个个人层次上的辅助性的养老金收人来源，是个人安排整个生命期收入，或是在家庭内部进行收人再分配或者转移支付的一个组成部分。虽然，对于个人养老储蓄不需要政府或者其他任何团体进行直接管制与管理，但政府可以通过对其减免个人所得税、减免遗产与赠与税以及向商业银行相关科目进行专款专项的优惠政策予以支持。当然，个人养老储蓄必须有相应的提取年限，以区别于普通商业储蓄。此外，如果前述的个人养老基金管理公司能够开设一些填补性计划或增强投资计划，从而能够提供对个人养老储蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或转移支付的制度安排，或是为储蓄者提供更好的投资回报，则完全可能把个人养老储蓄纳人到个人养老保险基金中。