论中国养老保险制度改革及发展趋势

　　扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。 
　　 （三）重新界定政府在养老保险体制中的职能 
　　造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。 
　　 （四）建立城乡有别的养老保障模式 
　　我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。非缴费普惠性养老保障目标是贫困老人，利于消除贫困。非缴费型养老保障在经济欠发达的农村地区是主体。同时，家庭养老和土地养老均是有效的养老模式，在有条件的地方亦可发展社区养老。 
　　中国当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改革方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实践中亟待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题，中国养老保险制度的改革才可能获得成功。 
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