对金融分业监管现实的思考

从1998年以来，证券业监管和保险业监管先后从人民银行分离了出去，近来银行监管从人民银行分离又成为热门话题，看来我国对业的监管已定为分业监管格局。问题是银行监管与中央银行是完全分离好还是保持一定粘连好；实行分业监管后，各专业监管之间如何克服交叉重叠监管，如何解决地、县级的监管盲区问题。笔者对此作一探讨。

　　一、银行监管与中央银行应保持粘连为好。

　　（一）中央银行与各银行机构有着天然的联系，银行监管与中央银行保持粘连有其必然的优势。中央银行作为银行的银行、发行的银行、国家的银行，其产生和存在的主要原因是为了解决信用货币的发行、票据交换与清算、政府融资以及银行支付能力的保证等，这实际上就是说，就其客观而言，货币政策与宏观调控、支付清算与金融服务是中央银行的最基本职能。中央银行履行货币发行、票据交换与清算、金融服务、以及经理国库等职能都是与商业银行和政策性银行打交道，而且要直接与县级的银行机构打交道。因此中央银行的机构必须设到县一级。当然也可以不按行政区划设置，但相邻的三至四个县必须设一个。这也是经过多年来的争论并被实践所证明了的。如果银行监管完全与中央银行脱离，无非有三种形式：一是地、县级不设银行监管机构；二是地、县级不设人民银行，将现有的人民银行转到银行监管体系；三是现有的人民银行不变，从新组建一个银行监管体系。这三种形式都存在缺陷，第一种形式存在地、县级的银行监管形成盲区；第二种形式存在人民银行履行职能缺乏路径与依托和基础；第三种形式又严重的浪费了人力、物力、财力等各项资源。所以说，银行监管与中央银行保持一定的粘连为好。最起码有三点好处：一是信息共享。因为由于中央银行统管货币政策，又对商业银行实施金融监管，其两者所需要的信息具有共同性，从而可以实现信息共享；二是功能互补。因为中央银行对商业银行实施金融监管，才有可能清楚地知道，它所制定的宏观金融政策对商业银行会产生多大的影响，从而做出更的决策；三是节省人力物力等公共资源，也可节省办公设施等方面的开支，从而有利于提高社会服务效率，节省各项资源。

　　（二）从过去人民银行监管的经历看，保持一定的粘连是可行的、必要的。人民银行从1984年专门行使中央银行职能以来，一直担负着金融监管的职责。18年来，中央银行随着的体制改革而不断改革，不断调整，虽然也在所难免的交了一些学费，但总的运作情况是着有成效的。成功的避免了亚洲金融危机对中国的波及。1998年以后，中央银行实施稳健的货币政策，加强金融监管，继续担负着银行监管职责，保证了中国金融业的稳定。中国经济保持高速度的与中央银行实施稳健的货币政策，认真履行银行监管的职责是分不开的。这说明银行监管与中央银行保持一定的粘连是可行的。再说，人民银行也积累了宝贵的监管经验，保持一定的粘连不但可行而且很有必要。

　　（三）中国银行业存在的问题并不是中央银行履行银行监管职责所造成的，成立“银监会”不可能解决中国银行业存在的问题。中国社会科学院金融研究所研究员易宪容就极力反对设立“银监会”，他的理由是，研究世界各国的金融发展史，可以看到，就是在西方发达国家也没有事实能证明，设立银监会就把银行的问题给解决了。我国银行所产生的诸如不良贷款、资本金充足率、资产利润率等三大类问题，不是靠设立一个银监会就能把这些问题给解决了的。就中国的国情来看，银行出现的许多问题，是因为从一开始，四大国有商业银行就没有走上一个市场化、商业化的道路。商业银行没有按照运作。这同时也涉及到政府与银行关系的问题和金融从业人员的道德风险。如果银行是金融企业，行长不是由组织部门、金融工委任命，而是由市场聘用，那么银行出现的问题有相对减少的可能。由于银行职员套用政府公务员制度，其激励机制也大打折扣。因此，从这一点来讲，如果干部任命制不改革，银行就无法形成一个好的企业治理结构，整个银行运作过程、体制就不会有根本性的变化，不良贷款产生的根源就不会杜绝。可以说，多一个“银监会”是解决不了银行根本性问题的。

　　其次，纵观过去的各项改革，凡是经营服务性行业分拆，大多可以引入竞争机制，提高服务质量和服务水平，结果利大于弊。凡是管理性行业分拆带来管理重叠矛盾多，交叉检查乱罚款、乱收费的多，结果是弊大于利。从前几年改革的情况看已经有一些经验教训可以汲取，成立一个农发行伤财不少，起的作用不大，成立的四大资产管理公司所起效果不佳，但起的负面效应不小。

　　以上分析说明，银行监管应与中央银行保持一定的粘连为好。为避免货币政策松紧与银行监管力度之间出现同步震荡，可采取大统一，小分设的办法，在人民银行总行设立“银监局”，在各分行和省会城市中心支行设立“银监分局”，地、县级人民银行不变。这样就既能保证货币政策的顺利传导和执行，又能保证银行监管的力度。

　　二、证券、保险分业监管后地、县级监管存在的问题。

证券、保险监管从人民银行分离出去后，证券、保险业均得到了进一步规范和，但因证监委、保监委机构没有设到地、县，地、县级的监管在许多方面成了盲区。主要存在以下一些问题：

　　（一）相关的金融市场无人管。比如：许多县设有股民服务部，实际也是炒股，却没有批准手续；少数单位自办保险无人管。县级人行能管却无权管。

　　（二）无序竞争无人管理、协调。地、县无论寿险、财险都设有两家以上的机构，在业务竞争上经常发生矛盾，过去统一监管时由人民银行管理、协调。分业监管后，保险公司有时还找人民银行协调，人民银行虽然也出面帮助协调但却名不正言不顺，不象过去有处罚的手段，所以协调是无力的，几乎是无效的。

　　（三）保险人与被保险人发生争议、纠纷无人管理、协调。在当前保险，特别是人寿险机构敞开大门收人揽保险的情况下，因其代理人的业务素质普遍偏低，一些口头的宣传和承诺，甚至是带有欺骗性的行为，使一些对保险知识不很了解的被保险人产生误解而投保，往往在出险后和退保时发生争议。财险在出险后的理赔时扯皮多，人寿险在退保时争议多。过去由人行管，人行可以调查、协调、处理，但现在人行却有能无法解决。

以上这些问题基层人行管得够却无权管，而证监委、保监委有权管却又管不够。基层保险机构和广大的保户也深感不便，人民银行不管了，找省保监办，路途遥远不方便，不是非常复杂和带普遍性的大问题就不会去找省保监办。只好找当地的工商、纪委等部门。一位保户找到人民银行投诉保险公司，当向他解释人行不管保险时，他非常气愤的说：“保险属于金融系统是该人民银行管的为什么不管？叫我去找省保监办，山高皇帝远，来去的路费、住宿费谁给我付？找工商他们就是要罚款，不能款罚他们就不管。”一位从事多年保险工作的老经理说，保险改归保监委监管，这项改革弊病多。监管无非是监督执行政策，管理、协调公平竞争的秩序。现在基层保险等于无人监管。省里有保监办，但省级保险公司又不存在业务竞争，基层有业务竞争又无人监管、协调。在当地我们失去了牵头人，过去由人民银行监管，我们几个保险的负责人可以在一起协商，解决一些矛盾。人民银行在政府面前帮我们说说话，有利于我们开展工作。现在人行不管了，工商倒是管得凶，动不动就要罚几万。

　　三、建立金融监管联系会议制度，赋予人行协调统一权，达到“分业监管密切配合，基层监管部分委托，信息共享监管有力，金融核心高效运作”。

　　立足于我国、金融的发展水平，结合当前金融改革的情况，要解决当前分业监管格局下存在的现实问题，建议如下：

　　（一）建立金融监管联系会议制度，赋予人行协调统一权。人民银行是国家的金融宏观调控部门，理所应当发挥主导作用。因此要赋予人行对各监管机构的协调统一权，以金融监管联系会议制度的形式，协调解决各监管机构监管交叉和遗漏等问题，达到信息共享，相互协作，密切配合，确保金融监管的畅通和有效。

　　（二）证券、保险监管机构对基层管不够的一些监管内容，委托当地人行监管，以避免监管死角。如相关的市场管理，维护竞争秩序，协调解决争议、纠纷等，基层人行按照证、保两委提供的法规依据对委托的事项进行监管，并定期汇报情况，接受指导。

　　（三）省、地、县均成立系统党组，协调管理同级各金融机构党组织。这样有利于基层人民银行对同级整个金融系统的协调统一，与当地政府协调各金融机构与政府间的工作矛盾等，有利于对各地整个金融市场搞好管理，解决目前基层金融系统处于“散”的现状。有利于充分发挥整个金融系统的整体功能作用，使金融为全面建设小康社会更有效的发挥核心的重要作用。