浅析应对当前经济形势,理顺出口退税政策

　　3、中央与地方博弈不止。从2005年1月1日开始，国务院在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下，保持原批准核定的各地出口退税基数不变，降低地方负担比例，从应负担超基数部分的25％降至7.5％。在这一决定中，单从负担比例上看，地方财政承担部分大幅下降，对于缓解地方政府的财政压力很有好处，但由于2003年核定的出口退税基数不变，而出口退税额逐年快速增长，地方财政出口退税负担额也水涨船高，并且由于地区之间的差别较大，导致中央与地方的博弈不止。在负担比率下调后，有些地方仍感到不满意，且“各唱各的调”：出口大省和出口口岸地对地方分担出口退税最不满意，要求中央完全负担(如浙江、江苏明确表示，如果出口退税由中央完全负担，宁愿放弃增值税25％的地方分成收入)；出口规模较小的地方，由于分担出口退税压力相对较轻，且多为出口商品的采购地，享受到了出口地的“隐性转移支付”，对地方分担出口退税的意见相对较小，但属于“吃饭财政”的地方例外；地方财力相对充裕、出口占比较低的地方，表现则相对平和；但对于那些贫穷地方的地方政府来说，即便是7.5％这样低的负担比例他们也很难承受。自2008年全球金融危机爆发以来，全国财政收入形势很不乐观。对于地方政府来说，当前扩内需、促增长、保民生等需要地方财政投入较大，调整经济结构、转变经济增长模式需要地方财政资金配套，并且地方将会承担更多的诸如教育、医疗、治安等社会保障职能，当前很多地方政府已经相继提高了对于教育、医疗的财政投入水平。在当前这种财政收入不增反降的不利形势下，地方政府财政支出捉襟见肘，因此，有的地方又在出口退税资金方面打起了算盘，不鼓励企业收购外地货源出口，对地方财政承担出口退税部分要求外贸企业在年底交回财政，搞起了上有政策、下有对策。
　　(二)中央财政负担全部出口退税的可行性分析
　　1、中央财政负担全部出口退税是一项国际惯例。按照国际经验，实行增值税的国家，除中国、德国等少数国家外，出口退税全额由中央财政负担。在我国，虽然增值税是中央地方共享税，中央与地方在增值税税收收入中按照75:25的比例分成，但从2005年1月1日开始，出口退税改由中央统一退库，地方财政负担部分先由中央财政全额垫付，再在年度终了由中央财政与地方财政进行清算。退库方式的改变，标志着我国出口退税负担机制已向国际惯例迈出了重要一步。
　　2、中央财政事实上已几乎承担了全部出口退税。2003年以来，为了扭转外贸出口大幅增长而欠退税规模持续攀升的不利状况，国务院决定对出口退税负担机制进行改革，从2004年起，以2003年出口退税实退数额为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方财政按照75:25(后改为92.5:7.5)的比例承担。但从统计数据上来看，长期以来，中央财政几乎承担了全部出口退税(见表2)。2005年以来，地方财政中用于出口退税支出的部分仅占全部出口退税支出的5％左右，而这部分退税额的绝大部分又是由东部地区承担的。在这种负担机制下，一方面中央财政事实上几乎承担了全部出口退税，但另一方面，由于地区间出口退税负担的不均衡，并且由于2003年核定基数不变、出口退税额逐年增大，使得地方财政的负担随之加重，造成了地方与中央在出口退税负担方面博弈不止，矛盾重生。
　　3、进口环节两税收入完全可以抵付出口退税支出。进口征税、出口退税是处理进出口贸易间接税问题的国际惯例，因此，取得进口环节增值税收入的主体应相应承担出口环节的增值税退还义务。但长期以来，我国进口环节征收的增值税、消费税全额纳入中央财政收入，报关进口地政府未能从中分得收益；相反，对于出口货物应当退付的增值税，从2004年起退税地政府却要按既定比例承担一部分，这种权利与义务之间的不对等，显然是不合理的。从统计数据来看，1997年以来，进口环节征收的两税之和远远大于出口退税总额，若将进口环节征收的两税收入用于保障出口退税，则完全能够满足出口退税及时办理的需要，不致于出现出口欠退税的现象(见表2)，也符合处理进出口贸易间接税问题的国际惯例。
　　笔者认为，在当前金融危机蔓延到实体经济、外贸出口大幅下滑、人民币升值压力不减、国民经济增长不确定性因素增多等多重不利因素的影响下，应取消按比例分担出口退税的办法，由中央财政负担全部出口退税。从上面的分析可以看出，中央财政负担全部出口退税是实行增值税国家的一项国际惯例，有着较强的可行性。从我国实际情况来看，中央财政事实上几乎负担了全部出口退税，并且在进口环节两税收入的强力支撑下，中央财政负担出口退税有着稳定的资金来源。随着出口退税分担机制由中央财政与地方财政按比例承担向中央财政全部承担的改变，征税地与退税地不一致的矛盾将不复存在，地区间出口退税负担不均衡的问题将会迎刃而解，可以很好地解决中央与地方在出口退税方面的博弈问题，从而有利于市场主体根据供需法则做出自己的合理选择，有利于当前促进出口、稳定经济形势的发展目标的实现。
　　三、改革出口退税预算制度
　　出口退税预算既是国家财政预算的重要组成部分，用以反映年度财政用于出口退税的数额，又是出口退税资金来源的保障，使得及时、足额办理出口退税成为可能。因此，如何确立并完善出口退税预算及其形式，事关出口退税制度的顺利运行。
　　(一)出口退税预算制度的国际比较
　　意大利、希腊、土耳其等国家在年度预算安排中，对“免抵”税额不列入出口退税预算，即免抵税额不占用出口退税指标，但免税额和退税额有指标控制，并列人年度财政预算支出栏目；在实际执行中，若出口退税预算不能满足出口退税的需要，可以申请追加，确保足额退税。印度每年在财政预算中都要对出口退税列出预算指标，计人当年财政预算的支出栏；但当出口退税指标不能满足出口退税办理需要时，按照该国法律规定，可以在年底修改预算，追加出口退税指标。
　　(二)我国出口退税预算存在的问题
　　1、出口退税指标方面。长期以来，我国控制出口退税规模在很大程度上依赖严格的退税指标管理，而指标主要是依据每年的财政状况而定，不是根据当年出口的实际出口退税需要确定的，以至于在2003年底累计形成了3000多亿元的出口退税欠账。2005年彻底解决出口退税欠账后，在出口退税领域仍延续了传统计划经济体制下的“指标经济”，在核定指标范围内逐级分配下达，而不是根据实际实现的出口退税额据实退付，造成了指标计划与应退税额之间存在一定的差额。另外，免抵税额调库可以增加地方财政收入的制度设计，使得地方政府偏好于出口企业形成免抵税额，会影响到税务机关依法治税工作的开展，并可能使其成为调节税收收入进度的“蓄水池”。
　　2、出口退税预算形式方面。在我国，出口退税的资金来自于财政部根据年初商务部对出口额的预计而计算的预算指标拨款，并列入预算。从出口退税运行实质来看，出口退税管理是与税收征收管理行为完全相反的行政管理行为，是国家财政性资金从国库向出口企业的流动，理应作为财政预算的支出项目。事实上，从每年的出口退税预算执行情况来看，均将其列入中央财政收入预算表中，作为税收收入的减项处理；在日常办理出口退税时，国库部门也是根据实际办理退库情况，编制“××级预算收入日报表”，以负数反映出口退税金额。这种处理存在两方面的问题，一方面是出口退税作为预算收入的减项，虚减了当年实际税收收入总量，未能全面体现当年实际征收入库税收收入的真实数额；另一方面容易让人产生误解，将其混同为类似税收抵免等性质的税式支出，从而未能全面地反映当年中央财政用于出口退税预算支出的真实面貌。
　　因此，借鉴国际经验，应取消出口退税指标的计划管理，由税务机关据实为出口企业办理退税，年终出口退税预算不足时，予以申请追加；取消免抵调库政策，对由于出口退税管理办法改变使得地方政府减少的收入，可以通过转移支付方式解决。调整出口退税预算办法，改变以往将出口退税支出列入中央财政收入预算表的做法，不再作为当年税收收入的减项，而将其列入中央财政支出预算表中，还原出口退税财政负担的真实面貌。