简论大学生实习成本分担的财税政策支持

　　从行为规范的意义上讲,就是为了实现特定的社会经济目标,主动调整财政分配过程和分配关系的基本准则和行为方式,也就是引导微观经济主体(如企业)选择确立“道路规则”。如为适应后工业经济时代对人才的需求,2005年10月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)就进一步明确了财税政策扶持技能型人才发展的政策导向。为培养技能型人才,规范高等院校大学生实习,从2009年1月起广东省就《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》向社会广泛征集意见。
　　从政策操作层面上看,就是公共部门通过参与国民收入的分配过程所形成的既定社会产品分配模式,也就是凭借税收负担的差别对待、公共支出的重点投入,以体现政府鼓励或限制某一产业或部门发展的政策意图。如针对职业教育实训条件这一薄弱环节,2004年,教育部和财政部专门出台了《教育部财政部关于推进职业教育若干工作的意见》,拨款1.1亿元,共支持了50所职业院校的实训基地建设。2005年,******总理在全国职业教育工作会议上指出,“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元,重点用于支持职业教育实训基地建设。
　　可见,财税政策的导向与扶持功能是巨大的。特别是在市场经济条件下,由于存在“外部效应”,市场机制自身往往难于实现资源(实习资源)的有效配置;加上一些企业对共同实施技能型人才培养(如接受大学生实习)方面存在短视行为,淡化自己应尽的社会责任,这就需要政府加以适当干预。通过制定大学生实习成本合理负担的财税政策,通过财政补贴、贴息、税收减免等形式来引导企业接受大学生实习。
　　四、构建大学生实习成本的财税政策支持路径
　　(一)在国家职业教育的投资现状中把握现行财税政策存在的问题
　　为了培养职业技能型人才,从1986-2001年,16年间全国职业教育财政投入共计9亿元;2004年,为改善实习条件投资1.1亿元;2005年,为建设职业教育实训基地就投资100亿元。这些财政投资在促进技能型人才发展的同时,仍然存在如下问题。一是涉及高级技能型人才发展的财税政策散见于各类法律法规中,政策取向缺乏系统性,使得技能型人才成长(如企业接受大学生实习的补贴与激励标准,企业与高职院校合作建立实训基地的相关支出,能否如实税前扣除)的相关财税政策的覆盖范围不再存在明显的真空领域;二是公共财政教育投入总量少,市(地)一级政府可调控的财力不足,还没有达到4%的教育投资基本底线;三是财政支出结构不尽合理,向一般竞争性领域投资过多,形成财政供给“越位”;而对社会公共产品如社会保障、基础教育、重点事业、基础设施、环境保护和科研等方面保障不足,形成财政供给的“缺位”;四是预算外资金收支管理缺乏统一协调,在预算管理上还没有单独编列技能型人才专项预算;五是还没有健全公共资金投入的绩效评价体系。
　　(二)在深化公共预算改革的过程中建立实习成本单独列示的预算制度
　　目前,对技能型人才教育培训的资金投入存在政出多门的现象。各级教育部门的高等和中等职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技培训基本建设资金的二次预算分配、税务系统以税收优惠形式体现的促进技能型人才培养的税式支出预算、民政部门对民间组织技能型人才培训的支出等。为此,有必要借鉴市场经济国家的复式预算体系中的特别预算形式加以单独列示,结合推进中的政府收支分类改革,按照技能型人才培养的类型与模式,建立以政府财政部门为主导,以教育系统部门预算为基础,重新划分技能型人才教育与培训投入的收支分类基础,逐步推行跨越部门边界的“以实习成本投入为编制基础”的“跨部门预算制度”。
　　(三)在设立大学生实习专项资金的基础上健全绩效评价与追踪问责机制
　　为了确保大学生实习资金使用效果,必须建立实习专项资金,并且对其使用绩效进行评估。大学生实习专项资金是指具有特定使用范围,用于大学生专业技能实习建设所需单独核算的资金。只有在规范上下工夫,才能确保专项资金使用的安全、有效,才能提高资金的使用效益。一是预算编制力求规范、刚性,实施“以结果为导向”的绩效预算。二是对项目结余资金要加强管理,使用实习专项资金的单位要按照预算批复的要求,积极组织项目实施,加快项目执行进度,对已经执行但当年尚未完成的项目所形成的专项结余资金,要按照预算管理的要求,纳入下一年度预算;对于已完成的项目形成的净结余资金,原则上应上缴财政,如项目单位需留作自用,须报经财政部门同意,不得随意处置。三是严格专项资金的支出管理,坚持“专项核算、专人管理、专款专用”的原则,严禁挤占、挪用专项资金。
　　(四)在构建校企合作、产学一体的教学模式下实现大学生实习成本补偿多元化
　　在促进高级技能型人才发展问题上,鼓励社会力量参与,构建和谐互动的合作伙伴关系,不仅是我国人才发展的一种战略,而且也是市场经济国家的基本经验。例如,在德国,政府出面干预,使产学合作制度化,使学校和企业相互支援、共同受益,已积累了相当成功的经验。一方面,企业依据曾经给予学校的财力支援比例分享教育成果;另一方面,学校培养企业所需人才,以接受企业的资金援助。同时,德国政府设立“产业合作委员会”,对企业和学校双方进行监督,对接受学生实习的企业给予一定的财政补偿。对不接受大学生实习,或不愿意大学生来就业的企业则增加一定的税金,当然也会公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单,减少或停止其财政支持,以此促进产学之间的互动合作。
　　(五)在立法、政策制定和完善的过程中确保大学生实习有法可依
　　目前,有不少地方政府出台了大学生实习与见习、就业与创业的鼓励政策,如财政补贴、财政优惠、财政贴息等财税优惠政策。广东省还率先出台了《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例(草案)》。草案规定,“国家机关、国有和国有控股企业、财政拨款的事业单位和社会团体应当按照在职职工的一定比例接收学生实习,具体比例由地级以上市人民政府确定。除此之外的企业,政府将采取扶持和奖励的方式,鼓励接收学生实习、见习”。条例草案还对建立大学生实习基地、见习基地等作了详细规定,为大学生实习问题的解决提供了政策法律依据。
　　(六)在具体操作层面上重点建设好四个制度
　　第一,建立健全企业大学生实习成本投入的加倍扣除制度。也就是说,企业用于大学生实习成本的投入,不仅可以如数在缴纳企业所得税前全额扣除,还可以按照一定的比例加倍扣除,从而鼓励企业加大接受大学生实习的力度。
　　第二,完善企业、社会团体和个人对职业技能培训机构捐赠投入的免税制度。这一制度包括两方面的含义。首先,企业和个人对职业技能培训机构的捐赠,不受现行税制捐赠支出税前扣除比例的限制,可以全额扣除。其次,就取得捐赠收入的职业技能培训机构而言,这部分收入也不作为一般经营性收入,同样享受免税待遇。
　　第三,运用好奖惩制度。对于实行“产学合作”,接受实习生达一定规模、实习生满意度高的企业,经有关部门审核,可以比照校办企业的有关税收优惠政策,予以适当鼓励与扶持。
　　第四,规范好实习生专项资金制度。对实习生专项资金的预算、使用、管理必须规范。对实习单位的财政补贴(如按200元/人)、税收优惠比例,对实训基地建设与接纳大学生实习开支情况等等,都要单独列示,阳光操作。●
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