探析当前中国乡镇财政运行困境及其路径选择

地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等。中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制，公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担。取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共品来满足农民的需要。首先，农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资加以解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其次，农村义务教育经费严重不足。农业税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。虽然在取消农业税后，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于中国半数以上的县级财政状况并不乐观，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。最后，对农村社会保障体系的建立形成制约。取消农税后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。（四）乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高 
　　分税制改革后，大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理尚有待于进一步加强，难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督。更重要的是，农业税取消以后，如何在推进村民自治的基础上，实现对村组财务的有效指导管理，是乡镇财政当前迫切需要解决的课题。由于在实施分税制财政体制和农村税费改革时，没有进行相应的配套改革，但新型农村合作医疗配套资金、独生子女费、畜禽防疫经费、农村环境整治经费、绿化经费等快速增长，乡镇财政的社会负担日益加重。在财力减少、社会各项事业发展带来的巨大支出压力下，行政成本并没有得到有效控制。乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，加之乡镇普遍缺乏主动压缩支出的意识，办公费、招待费、会议费、交通费等持续增长，行政成本居高不下。必要的办公经费得不到保证，乡镇干部的工资普遍拖欠，严重挫伤了他们工作的积极性，人浮于事，乡镇财政陷入恶性循环。 
　　三、乡镇财政运行困难的原因分析 
　　（一）现行财政体制的不完善，乡镇财政缺乏制度保障 
　　一是在政府间财力分配上存在财力层层向上集中的机制。1994年的分税制改革实际上仅限于中央和省级政府间。但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，“乡事乡办，乡财乡理”。但是，乡镇政府却承担了与其有限财权极不对称的大量事权，直接导致了乡镇财政困难。二是政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。三是地方税体系不完善。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。四是中国政府间的财政转移支付制度与分税制体制的配套要求相比还相差甚远，缺乏规范、科学、稳定性，尤其不适应农村税费改革后乡镇财政运转的需要。表现为转移支付的力度不够大，形式不规范，分配办法的不科学，随意性大。 
　　（二）财务管理混乱，举债缺乏约束机制 
　　一段时间以来，上级政府为增加工作力度，将招商引资、财政收入等诸多工作列入乡镇主要干部政绩考核的内容，考核指标完成的好坏，直接影响到政府领导的政治经济利益，由此出现了事与愿违的现象。一是热衷于政绩形象工程。全民招商、零地价用地、无底限优惠，一些地方虽然搞出了成绩，却留下了大量的债务。二是举债交税、虚增收入。在一部分乡镇，由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成，为了应付考核，也只得拉税、买税，借款缴税，既造成财政收入的虚假，也增加了债务。上级政府对乡镇的考核中规定了不少不属于政府职权范围内的项目，就是没有债务指标这一项，这是乡镇债务迅速增长的重要原因。三是缺乏监督制约机制。现行的《预算法》等有关法律，规定了预算安排和执行的原则是量入为出，禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但在实际执行过程中，乡镇财政是政府的职能部门，不仅不能制止政府的随意举债行为，反而要为政府举债出谋划策。乡镇人大和上级审计部门对乡镇的举债行为缺少必要的审计和监督，也一定程度上助长了乡镇债务的增长。 
　　（三）乡镇经济基础薄弱，财政收入缺乏经济支撑 
　　乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。但随着农业税费改革的不断推进，乡镇财政收入变得越来越没有保障。乡镇财政为了维持机构的正常运转，不得不在“其他收入”和预算外收入上做文章，滋生新的“费负担”，用于弥补财力不足。同时，乡镇经济中的第二产业规模普遍较小，在中央、省、市、县地方政府拿走相应比例的税额后，乡镇留用财力很小；而第三产业在乡镇区域内发展滞后，对财政的贡献不大。
    （四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存 
　　乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。 
　　（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理 
　　乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，