试论三级政府财政架构下

   根据三级政府间事权配里格局,财政总支出的主体在省以下的地方,市县财政支出占全国财政总支出的比重约为55一60%,省级财政支出占全国财政总支出的比重约为巧一20%,中央财政支出占全国财政总支出的比重约仅占25一30%。
   (二)优化政府间对权安排。
   按照本文设计的三级政府财政架构,在各级财政间合理配里主体税种,并需进行相应的税制改革。
   1.中央税种的优化。
   归属于中央财政的税系应以关税、消费税为主体税种,并辅之以证券交易税、资源税等,其收人总最约占全国财政收人的55—60%。关税是国家处理国内贸易与对外贸易之间的关系、调节贸易进出口规模和结构的税种,它关系到对外贸易中的国家主权,理所当然归属于中央税。完善关税制度的努力目标是使关税从原来的“高税率、多减免、窄税羞、低征收”转变为“低税率、少优惠、宽税基、实征收”。消费税作为选择性商品税,着重体现公平兼顾效率。它已经不符合当前形势的需要,应进行结构性调整,包括调整征税范围、采用价外税、将部分消费品纳税环节移至批发零售环节等。证券交易税税源来自全国各地,但缴纳地点却基本集中在设有证券交易所的上海和深圳两地,因而将其划作中央与地方共享税的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点,税基流动性大,且实际分享该税的地区财力较宽裕,调整后不会对相关地区财政运行产生多大影响,应将其由共享税改为中央税。资源税除了海洋石油资源税外,其他资源税收人都归属于地方。从资源税分布的地区间非均衡上看,应该将该税由共享税改为中央税,这有利于矿产资源的可持续性利用。
   2.共享税种的合理选择。
   按照彻底的分税制要求,共享税应尽可能地少。而我国幅员广阔,地区经济发达程度和产业税源结构差别巨大,如果共享税没有一定的数量和规模,则难以实现地区间财力的合理分配。所以,短期内需要保留适当数量的共享税。可考虑将增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险税等暂时作为各级财政的共享税,待条件成熟后,应逐步将其分解到中央税与地方税系中。
   从理论上讲,增值税作为中央与地方共享税是不妥的,其收人应当完全归属于中央财政。而我国的增值税是第一大税种,在政府税收收人所占比例为1/3一1/2左右,在地方政府的税收收人中所占比例约为1/5。在地方税税源不充足的情况下,将增值税完全划给中央政府,会使地方政府的税收收人过少,影响到地方政府组织收人的积极性及提供公共服务的能力。因此,从财政孺要角度考虑,目前仍需将增值税作为共享税,但可对分享比例作适当的调整。增值税制改革的重心在于进一步加大增值税转型力度、扩大征税范围至服务业等。
   企业所得税从2002年起作为共享税,从我国现实看是比较合适的。企业所得税在税制结构中具有重要的地位,对地方政府而言,是仅次于营业税、增值税的第三大税种。在这种情况下,它的税种功能只能让位于其收人功能。根据公平内外资企业税负的要求,统一内外资企业所得税,既符合勺vTO原则的要求,也与和谐社会追求的公平要求相一致。个人所得税具有强烈的收人再分配、经济稳定的内在功能,且有很好的税源增长潜力,适合于作为共享税。其改革的方向是适当调整费用扣除标准,规范和拓宽税基,优化税率结构,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

   社会保险税的社会性决定其应作为中央税或至少是共享税。将其作为中央收人,有利于在全国范围内实现收缴和管理全面社会化的最终目标。西方许多国家将社会保险税划作中央税种,这样可以使得全国上下能得到大致均等的社会保障。就我国现阶段来看,实现社会保险的全国性统一,似乎有些不切实际,社会保险税目前以作为共享税为宜。
   3.构建各级地方的主体税种。