试论财政收支:不能把“比重”当“标准”

　　首先，把比重当标准不一定就会满足部分类别支出需求。把比重当标准具体到财政支出就是把支出结果当标准来看待，比如教育支出，人们根据国际上一些国家教育支出占GDP比重一段时期年份的数据提出了中国政府教育支出占GDP比重应达到4%的标准，这实际上是把一些国家阶段性教育投入结果当作教育支出规律来看待了。从理论角度看，这种结论偏差很大。因为财政教育支出是国家教育发展规划的体现，至于需要多少资金，还要受各国物价水平、工资水平、适龄人口数量、财政收入水平等多种因素约束，根本无一定之规。进一步说，政府财政是政府规划的执行者，教育规划一旦确定，财政支出必须跟上，支出数额占GDP比重多少只是事后表现，只要满足规划要求既可。把比重当标准，看起来是为教育支出大幅增长加了一道锁，实际上未必有这样的效果：一是如果GDP缩水了，那么，按比重确定的支出就会相应减少，支出需求满足不了；二是如果物价上涨率超过比重比率，以现价计算的GDP实际规模上是在缩小，按比重确定的支出实际上也是在减少而不是在增加；三是如果决定教育需求的因素如适龄人口数量、教师数量、校舍数量等增加，与此同时GDP规模又处于稳定状态，那么按比重确定的支出实际上也是在减少。这三种情形看起来是理论推想，但有时极易出现。比如印度，近年来教育支出占GDP比重达到了4%，但物价上涨率却一直超过4%，有的年份甚至超过8%，由此可说实际支出是在减少。转看我国，虽然教育支出占GDP比重没有超过4%，但教育支出增长率始终超过物价上涨率和年均经济增长率，一些年份甚至超过3倍，这表明中国的教育支出实际额增长率远超印度。这实际上说明了一个道理，即测度各项财政支出增长状况，应该考虑物价上涨率，只是当某项支出增长率超过了物价上涨率，才能说支出是增长了，否则就是下降。 　　其次，把比重当标准极有可能造成支出过度倾斜。把比重当标准实际是要锁定收支额度。从支出角度看，把比重当标准意图是要不断增加某项公共产品投入。当人们规定某项支出占GDP比重必须为某一数值时，如果GDP不断增长，那么，该项支出确实会连续增长，但问题在于这种类型的投入高增长极有可能造成某项支出过大。因为相对于支出需求而言，实际支出额按占GDP比重核算有可能出现“过剩”。还以教育支出占GDP4%为例，有三种情况，理论上讲是有可能出现的：一是商品价格下降使教育物质成本相应下调；二是国家保障的适龄教育人口数量递减；三是教职员工数量减少。这三种情况都会使实际支出需求下降，如果继续按占GDP4%安排支出额，结果就是教育支出硬性扩张挤占其他类别公共产品供给支出。那么，这种理论假设情形会不会出现呢？事实是完全有可能。我国目前已在逐步进入老龄社会，65岁以上老人已达1亿多人，接近日本全国人口，长期实行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策使得义务教育适龄人口数量呈递减趋势，中小学教育资源供给总量已开始过剩，中小学公共产品供求的矛盾已从总量不足或说职能缺位型不足转为结构性矛盾。因此，当我们强力实行占GDP比重4%的投入政策时，结果是不断抬高教育支出标准，并设法扩大政府教育保障范围，比如扩大高等教育招生规模，设立高中在校贫困生补助等。应该肯定，这种做法对社会稳定发展有益处，扶持了社会弱势群体，但同时也派生了两个问题：一是其他类别支出标准要不要提高？我们几乎没有理由否认不提，因为所有公共产品供给都涉及社会稳定发展和弱势群体利益。如果全提倘如此，财政支出扩张边界在哪里？二是沿此思路安排支出，中央财政必须加大教育投入，其他类别公共产品支出当然也要按此规模办理，这会强力挤压调整中央与地方之间的收入划分关系。那么，我们现在能调这一关系吗？现实情况是地方正在强烈呼吁中央降低收入集中度，出路何在呢？
几点推论 　　把“比重”当“标准”实际上反映出了一些理念和决策思维上的偏差。就此进行分析，可以得出几点推论：
　　首先，对一个国家和地方政府来讲，选择财政收支政策最重要的是接受什么样的理念，然而现实情况是，人们在讨论财政问题时可能恰恰忽略了理论认识的深度讨论。现在我国关于财政问题的讨论似乎没有理清大道理，突出表现就是大家都认为减税和增支可以并举，受此制导，政策选择走的也是这条路。近年来，经济高速增长带来了财政收入高增长，这又抵消了减税性税制改革的减收效应，从而增强了人们继续选择减税增支道路的信心。必须指出，这条路长期来讲肯定走不通。应该清醒地认识到，减税和增支都具有刚性，谁都不能保证经济增长率长期保持在8%以上水平，当两方面的刚性都逐渐增强时，中国财政势必走上高负债道路。从国际经验看，发达经济体走上高福利国家道路后，公众的税费负担是大幅提高的，当然，上世纪90年代掀起过减税浪潮，近年来刺激经济增长也推出了一些减税措施，但实际上社会保障缴费负担是逐步抬升且未减少过。即便如此，发达经济体政府还是陷入了高负债泥潭，目前为防止恶性通胀发生，只能选择财政紧缩。这实际上说明了一个大道理：财政收支平衡是人类社会要追求的公共目标。收支大幅失衡短期可以承受，长期承受不起。如果我们承认这个大道理为真，那么，似乎就没有必要再反复讨论财政收入占GDP比重多少了，因为中国正处于重建社会福利制度致使财政支出需求急剧膨胀阶段，这需要增加财政收入来应对支出需求走势。
　　其次，把“比重”当“标准”，从支出角度看，实际上体现的是公众公共福利享用水平赶超世界先进水平的心理状态。必须承认，产生这种心理完全正常，谁不愿意公共福利水平高呢？再有钱的人也不会拒绝免费的高档晚餐。但问题是中国具备条件吗？人们常说发达国家教育支出占GDP比重多少、医疗卫生支出占GDP多少、社会保障支出占GDP比重多少，反过来说中国的相关数据差距有多大。应该承认这是事实。但深入分析还要看到另外一些事实：发达经济体人均财政收入是中国的10倍以上；发达经济体人均GDP高达3.8万美元以上，而我国不足4000美元；发达经济体高福利制度建设已历经半个多世纪的路程，而我国的基本公共服务均等化战略推进时间不足10年；发达经济体全部人口数不足10亿，我国人口总数高达13.3亿；如此等等。由此可见，在福利水平增长可能性方面把中国与发达经济体相对比，根本就是让重量级拳手与轻量级拳手同台对垒。一个13亿多人口的国家，要在公共福利水平上赶英超美，所要做的事很多。我们必须一手抓经济发展，一手稳妥建章立制；一手抓财政收入增长，一手抓支出结构调整。现在重要的是必须克服急躁冒进情绪，要清醒地认识到，提高全民公共福利水平，可能比保高速经济增长更难，因为后者可以全民动员，而前者只能靠有能力缴税、有能力多缴税的人来支撑资金来源，这是一个艰难的资金动员过程。
　　再次，把“比重”当“标准”实质上反映出的是人们对财政支出标准体系建设寄予厚望。支出标准体系建设是我国财政管理中的一大难题。2000年之后，财政改革重心转向预算管理改革，财政支出标准体系建设得以逐步推进。财政支出标准体系建设所要解决的核心问题是在资金有限的条件下，调整支出结构时要尽量确保各项基本公共服务支出合理增长。目前我国的现状是基本支出标准体系已形成框架，项目支出标准体系远未形成，但项目支出恰恰又是支出大头。把“比重”当“标准”，实际上是一种先框大数，反推项目支出标准建设的思路，然而从逻辑上看，这种思路恰恰是不合理的。可见，当务之急是建立项目支出标准体系。解决这一问题，关键是要摆脱世界一流理念，不能要求支出标准达到国际高水平，同时要全面结合物价、人口、财政收入水平等因素来综合核算实际支出需求。