财政收支:不能把“比重”当“标准”

　　首先，比重和标准的制度安排取向不一样。世界各国不同时期各类公共产品供给支出占支出总额比重的差异是当期社会发展战略重点选择的表现。欧洲国家社会保障支出占财政支出比重超过30%，是这些国家构建高福利国家的结果。2005年之后我国三农支出占总支出比重不断抬升，体现的是国家重点解决农村问题的近期社会发展战略。至于财政支出总额占GDP比重的变化，事实上则是政府职能状况的体现，上世纪70年代之后西方国家财政支出占GDP比重的抬升，根源在于政府提高公共福利供给水平并强化经济调控职能。财政收入占GDP比重高低，税种数量、税率水平、征税范围起着基础性决定作用，欧洲国家宏观税费负担普遍高达40%左右，主要原因是高福利体制势必催生高税费体制。由此可见，财政收支方面比重的制度取向是解决预算资源在各类公共产品供给配置数量上的问题。换言之，决定财政比重的基本制度因素是一个国家或地区的公共产品供给规划。然而财政收支标准则不然。人们给财政收支定标准，取向是控制，要求收支额不得突破某一量值，以确保预算资源配置结构达到预期比例关系。比如财政支出标准，取向就是给各类支出定管理限制，农民综合直补、家电下乡补助、新型农村合作医疗保险补助、人员经费等项支出按单位（人或物量）定额反映的就是这个道理。从财政收入角度看，税率和收费标准实际上也就是对收入限界的规定。显然，决定财政标准的制度取向是管理意志。
其次，经济运行对比重和标准的影响程度不一样。财政运行的核心表现为筹措并使用经济资源。经济运行状况直接影响财政运行的各个侧面。前文所说财政方面的比重和标准有客观性，主要依据就是经济运行状况对这两者的约束具有强制性。然而应当指出，从比重和标准的形成过程看，经济运行对比重影响大于对标准的影响。比如财政收入占GDP比重，首先取决于财政收入增长势态，而这一势态又首先取决于经济增长势态，因之财政收入增长状况有时会与税费制度取向相逆。2003年以后我国的财政收入高增长就属此类情况。因为此间我国一直在减税费，取消农业税、统一中外企业所得税制税率调减至25%、提高个人所得税工薪所得课税费用扣除额、增值税从生产型转为消费型等。通观世界各国，短短七年间减税涉及三大主体税可说罕见，但反过来税收还保持年均20%的增速。究其原因，主要就在于年均10%的经济增速、主要生产资料价格连年上涨、年均20%多的固定资产投资增速、年均15%的社会消费品零售总额增速等因素加速拓展了税基，从而抵消了减税效应。西方国家上世纪90年代掀起减税浪潮后，各国税收增长率年均普遍低于5%，根源就在于经济增长乏力、物价相对稳定、消费增长率平稳（年均不超过8%）、投资增长缓慢。财政收入高增长使我国财政收入占GDP比重逐步抬升，如果2010年公共预算收入达8万亿，那么，财政收入占GDP比重将达22%。至于财政支出占GDP比重，首先要取决于财政收入状况，因为收入是支出的基础。当然收支失衡是常态，赤字也含在支出里，因之财政支出占GDP的比重也关联着赤字占GDP的比重。赤字多少受制度因素约束，也受经济运行的影响。换言之，一个国家或地区不是想打多少赤字就打多少，因为赤字要靠未来税收和债务发行来弥补，但究竟今后税收是否增长、债务能否发出去要取决于市场形势。所以，我们说比重与经济运行联系紧密，经济运行状况完全可以打破比重预期。极而言之，经济深度下调，完全可以打破各个单项支出指标规划，从而大幅降低财政支出占GDP比重。西方国家财政支出占GDP比重高过财政收入占GDP比重数个百分点，主要原因是经济增长状况与税收增长需求不对称最后只能靠打赤字来保福利支出比重。财政收支标准与比重则不一样。标准一旦确定，不管经济形势如何都不得改变。比如财政支出标准，单位资金耗费额是要锁定的，人员工资不是说税收增长了工资就要上调，公务用车数量同样如此，办公楼建造标准也不能说经济增长快了就上调；反过来，当经济增长下调了，也不能相应下调低保人员补助标准，更不能下调义务教育支出标准。收入标准同样如此，无论经济形势好坏，税率都不会有大的变动。当然，在经济下滑时，一个国家可能会采取减税措施刺激经济，2008年后我国实施减税，但主体税种的基本税率没动。反过来，当经济上升时，各国税率也没上调。概言之，一个国家财政收支标准与经济周期没有同向联动关系，但比重却很有可能出现与经济周期同向联动状况。当然，就财政支出标准而言，物价上涨会连带单位支出额上调，然而这并不是标准水平的上移，而是要确保公共产品供给基本使用价值水平不变。
　　既然比重和标准的决定因素不同，如果把比重当标准就是混淆了两者的性质，这种理论上的认识误区一旦导入政策决策，很可能就会造成让公共产品供给决策盲目追随经济形势，从而导致政府职能界定的偏差。
　　把比重当标准极易造成两大不利后果
　　比重与标准之间关系的讨论绝不是单纯的理论问题。从中国的实践看，财政收支比重与财政收支标准间关系的理论讨论事实上已经影响了公共产品供给水平和财政支出结构调整决策。恰恰是把比重当标准，直接导致决策上潜在着一些今后要引发的问题。
　　首先，把比重当标准不一定就会满足部分类别支出需求。把比重当标准具体到财政支出就是把支出结果当标准来看待，比如教育支出，人们根据国际上一些国家教育支出占GDP比重一段时期年份的数据提出了中国政府教育支出占GDP比重应达到4%的标准，这实际上是把一些国家阶段性教育投入结果当作教育支出规律来看待了。从理论角度看，这种结论偏差很大。因为财政教育支出是国家教育发展规划的体现，至于需要多少资金，还要受各国物价水平、工资水平、适龄人口数量、财政收入水平等多种因素约束，根本无一定之规。进一步说，政府财政是政府规划的执行者，教育规划一旦确定，财政支出必须跟上，支出数额占GDP比重多少只是事后表现，只要满足规划要求既可。把比重当标准，看起来是为教育支出大幅增长加了一道锁，实际上未必有这样的效果：一是如果GDP缩水了，那么，按比重确定的支出就会相应减少，支出需求满足不了；二是如果物价上涨率超过比重比率，以现价计算的GDP实际规模上是在缩小，按比重确定的支出实际上也是在减少而不是在增加；三是如果决定教育需求的因素如适龄人口数量、教师数量、校舍数量等增加，与此同时GDP规模又处于稳定状态，那么按比重确定的支出实际上也是在减少。这三种情形看起来是理论推想，但有时极易出现。比如印度，近年来教育支出占GDP比重达到了4%，但物价上涨率却一直超过4%，有的年份甚至超过8%，由此可说实际支出是在减少。转看我国，虽然教育支出占GDP比重没有超过4%，但教育支出增长率始终超过物价上涨率和年均经济增长率，一些年份甚至超过3倍，这表明中国的教育支出实际额增长率远超印度。这实际上说明了一个道理，即测度各项财政支出增长状况，应该考虑物价上涨率，只是当某项支出增长率超过了物价上涨率，才能说支出是增长了，否则就是下降。