公共预算制度的本质:政治过程

公共预算与民主、法治密不可分。现代国家的公共财政、公共预算一定是民主和法治的过程。“由经济学家主导的公共预算研究一般将公共预算看成一个纯粹的技术过程,而忽视了公共预算在本质上是一个政治过程,从而不能认识中国公共预算的本质”③。中外公共预算制度发展的历史表明:公共财政和公共预算与民主法治相互依托,“公共性”实现离不开“民主性”,民主性一是体现为资源配置过程的民主性,二是体现为资源配置领域的公共服务性。从比较视野来看,西方国家把公共财政与公共预算视为议会监督行政机关的重要手段。在西方议会民主国家,预算草案必须得到议会的通过才能执行。公共预算背后体现着委托代理关系,委托人和代理人共同认可契约来确定各自的权利和责任。预算是由政府部门编制并执行,但预算资金属于国家和人民所有,政府是在代理全社会公众理财。政府预算背后体现着国民与政府之间就政府的活动范畴与方式所形成的委托代理关系,政府承担着一种公共受托责任,向社会提供制度、秩序、物品和劳务等公共产品,因此,政府预算必须对社会公众负责,接受社会民主监督。可见,公共财政与公共预算体制既为政府职能履行提供了物质基础,也构成政府行为的民主约束和法治规范。政府行为是否超越了公共财政和公共预算的范围,成为监督和控制政府行为合法性的重要依据。

我们看到,尽管公共预算是公共性的内在要求,但现行财政与预算机制距离民主化、法治化、公共服务导向的体制仍存在较大差距。当前中国政府管理中面临的诸多难题,诸如权力腐败,公款消费等,皆与公共财政和公共预算体制不完善存在着联系,因此,建立法治化的公共财政体制,不仅是财政管理的重要内容,也是政府体制建设的核心命题。

随着市场经济发展与社会结构变迁,为适应社会经济基础的内在需求,一些地方政府率先展开了公共财政与公共预算的制度创新,典型案例有浙江省温岭市的创新。该市通过“民主恳谈会”的形式,将公众意见与政府决策对接,将“民主恳谈”制度引入政府预算编制。通过这种方式,政府治理的过程变成了一个多方参与的民主的过程。

由此可见,公共财政与公共预算本质上是由政府组织、民众广泛参与的公共选择过程,公共选择意味着在公共财政与公共预算的制定与运行过程中,存在有效的决策参与和决策监督机制。政府财政政策制定与执行应具有公开性,公民能够充分了解有关信息,通过民主程序,使公民意愿得到表达与整合。公共预算涉及老百姓的切身利益,政府作为人民权力的受托者和委托权力的执行者,应按照公共利益进行财政活动,切实保障实现广大人民群众的根本利益。从政府预算发展过程来看,预算制度、预算管理模式的每一次进步都极大地促进了政府管理民主化程度的提高,完善并促进了现代民主制度发展“, 公共预算不仅仅是技术性的,它在本质上是政治性的”①。

公共预算核心是权力主导的利益之政治分配,因而本质属性不是技术属性,而是政治属性。公共预算制度运行过程,本质上是社会结构变迁中不同政治利益主体围绕着权力,通过策略博弈进行公共选择的过程。各政治主体皆希望实现利益最大化的政策方案,但政府所能拥有的财政资源通常有限,不可能满足所有的政治要求。在财政资源稀缺的条件下,财政预算过程中的利益冲突进而转化为政治冲突,“预算过程充满了公共政策方面的权力斗争。预算的制定过程是政治权力发挥作用的过程,而不是以预算代替政治权力的过程”②。

在世界各国政治制度变迁过程中,财政成为政治冲突与博弈的核心,这表明财政、权力、政治三者的不可分割性。预算过程中资源配置实际上反映了政治权力的分配,“在政治和政策过程中,无论政治家的目标是什么,预算过程都是一种政治工具。如果政治家的目标是促进经济增长,那么,预算就成为经济增长的手段。如果政治家的目标是收入分配,那么,预算就成为收入分配的发动机”③。当然,如果预算制度的理性化程度很高,那么,预算过程就可以对政治行为构成一些制约。由于这种制约,在很多情况下,并不是所有的政治利益都可以在预算过程中如愿以偿。

公共财政与公共预算过程是政府流程的首要环节,背后则体现着利益之权威性分配。任何改革都涉及利益之争,财政预算改革更是直接牵涉经济利益,其变动都会引起财政资源的重新分配与流动,不可避免地要重新调整既有的利益分配和权力分配格局。公共预算的形成与发展,取决于特定历史时期政治体制结构中,诸多政治利益主体的均衡利益需求,并反过来推进政府管理体制的发展与完善