抽象行政行为的司法审查制度论析

　　3．西方的司法审查制度为我们提供了借鉴经验
　　在西方宪政国家，制定规则的行为因行为方式的不同而进行程序上的划分，但为了排除司法审查而进行划分的却鲜有事例。在民主国家和地区，行政规则可以有着不同层次的分类，但在排除几种特殊性质的(如军事行为、外交行为、国家行为)行为外接受审查却是通例，只不过有些是通过违宪审查，有些是通过普通司法审查，但大多数是通过普通司法审查。在美国，联邦法院运用普通法规则，对规则制定行为进行实质审查和程序审查，将公法关系等同于普通民事关系而予以审查，其体现的不仅是政治上的监督，更对公民权利进行了实质的保护[4]。传统上不注重公私法划分的英国法律传统，至今仍未形成鲜明的公法体系，英国传统上一直奉行法律至上原则，～切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法，政府权力当然不例外。戴西指出，在没有行政法的英国，普通法是个人权利的最佳保障，韦德亦在其基础上进行了同样的概述，进入二十世纪后特别是加入欧共体后，英国的行政法治不断地吸收和容纳了欧洲大陆的影响，回应了时代的需求，现在，被公认为具有英国传统的私法模式行政法，同时体现了公法和私法的两种规则和治理精神，其独具特色的司法审查将行政权(当然包括规则制定行为)有效地纳入控制范围[5]。虽然由于历史文化的差异，各国的司法审查制度各具风格。但是，法治的普遍性规律使司法审查制度存在共眭，。比较各制度的长短，取他人之长补己之短已成为可能。只要我们切实把握主要国家特有司法审查理念和制度的本质，必将为我国建立具有创新特点的司法审查制度起引导作用。使其既能符合世界司法审查制度的现代法治原则，又能融人变迁中的中国社会。
　　四、关于建立司法审查制度的构想
　　既然抽象行政行为应具有可性，建立司法审查制度也具有必要性和可行性，那么，应该如何构建抽象行政行为司法审查制度呢?笔者认为，司法审查制度虽然内容庞杂，但主要应考虑以下三个方面，即司法审查的范围、司法审查程序的启动人资格和司法审查程序的启动方式。
　　1．建立司法审查制度首先要确立司法审查的范围
　　针对这个问题学术界提出了四种意见。第一种意见认为所有抽象行政行为都应接受司法审查；第二种意见认为只对规章及规章以下规范性文件进行审查；第三种意见认为只对规范性文件进行审查。第四种意见主张采用渐进式，先对其他规范性文件进行司法审查，然后依次推进。考虑我国法治发展的现实与行政诉讼制度和宪政制度的发展趋向，我们主张，明确把行政法规纳入违宪审查，行政规章及以下的规范性文件明确纳入司法审查的范围。因为根据我国宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规、发布决定和命令。由此可见，国务院受最高权力机关的委托和授权就其管理的行政事务进行立法。因此行政法规是法的范畴，也是法院适用的法律法规的重要内容。所以对行政法规的审查属于违宪审查。不属于本文讨论的司法审查的范围。
　　但是也并不是所有的行政规章和其他规范性文件都是司法审查的对象，法律应考虑特别规定对特定行为给予排除。
　　2．关于司法审查程序启动人资格问题
　　考察外国的司法审查制度，在确认审查程序启动人资格问题上有下列几种做法：
　　(1)受害人诉讼。即只有行政行为的直接处分对象才能提起。
　　(2)利害关系人诉讼。即凡受到行政行为影响的人，只要不服行政行为均可提起诉讼。
　　(3)民众诉讼。即大凡任何公民、法人、或其他组织，只要不服行政行为，无论该行政行为是否涉及其自身的利益，均有权提起诉讼。可以看出，各国的司法审查程序启动人的资格要求逐渐放宽。我国应该借鉴别国经验对司法审查程序启动人资格要求上向利害关系人和民众上转变。
　　根据我国的实际情况，人民检察院也应该可以以公诉人的身份提起司法审查。因为当抽象行政行为致使公共利益受损时，在此情况下又没有具体的受损害对象，有必要赋予检察院提起公益诉讼的权利。再者，不少的公民、法人、其他组织因缺乏相关的法律知识再加上法律意识淡薄，不懂任何通过法律途径保护自己，便会放弃诉讼的权利，自身的合法权益得不到有效的保护。如果检察院在知情后却无权起诉，显然与保护公民的目的和检察院法律监督职能相违背。
　　同时也应该赋予特定的公益性团体，19治组织司法审查程序启动人资格。如消费者协会、残疾人团体。因这些成员本身在社会中就处于弱势地位，当他们的权益遭到抽象行政行为的侵害时，由这些组织代他们诉讼，也才会取得更好的效果。
　　3．关于司法审查程序启动方式的问题
　　参考我国已有的法律制度，可以有附带提起和直接提起两种方式。附带提起即公民，法人，和其他组织在对具体行政行为不服提起行政诉讼时，可以对具体行政行为所依据的抽象行政行为(必须在审查的范围内)附带提出合法性审查的要求。直接提起是指公民、法人、其他组织认为生效的行政规章及其他规范性文件等侵犯其合法权益的，可以直接诉请法院进行司法审查并由法院做出裁定。但这种审查一般是合法性审查。
　　司法审查制度能对具体的社会关系，矛盾和利益冲突进行监督，能够把社会实践经验和法律的发展走向纠偏矫正结合在一起。在这种制度下法院以独立公正的第三人身份来审查监督着抽象行政行为，以维护法治的统一和人们的合法权益。司法制度的建立也是衡量一个国家法治水平的要素。“渐进的改革，终极的法治”则是我们建立司法审查制度过程中的目标和追求。尽管法治进程中，阻力重重，但我们仍会不断地思考探究，以求为国家的法治建设奉献微薄力量。