行政程序价值体系的法理论证
三、我国行政程序价值体系的病理分析
源于西方法治语境中的现代行政程序已经进入我国行政法论理体系当中，但是其所占的比重并不是很大，与其在我国法制现代化过程中所发挥的作用是极不相称的。在我国尚未制订行政程序法典的背景下，对行政程序价值体系的讨论还没有深人到应有的理论层面，更何况，在“现代行政程序的条件导向非常强，其目标和手段的选择都受到大幅度的限制；只要具备一定的程序要件，就必须做出与之相适应的决定……行政程序的决定者为了实现既定的目标，在政策运用方面又具有极大的能动性”。[15]行政程序的这种条件导向性需要在一个成熟的社会结构中方可完全适用，既具有一个逻辑上的实证关系：如果A则B，其前提是成熟社会的存在。但是，我国目前正处于社会结构的分化和重构的转型时期，程序要件的稳定性相对而言是不存在的。一方面，社会结构变迁进程中行为失范的大量存在，要求提高国家控制力；另一方面，国家控制行为必须要契合现代法治的基本价值目标—人权保障的法律原则。因此，程序规则的确定性寻求就始终在一种两难境地中步履蹒跚，这亦是我国行政程序法难产的重要原因之一。价值问题转化成程序问题固然可以对于人权保障水平提升有所益处，但是一味地追求行为方式的程序化，唯恐不会造成法律价值傍落、或者说对法律的开放性品格未必不是一个打击。规则在处理生活现实方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一种创造性因子—法律原则，以此来保持法律体系的开放性结构，仅有如此，法律所追求的价值目标才不会落空，法律自身的价值体系才会处于一种鲜活的状态。反之，一旦法律原则被虚置，程序的价值体系便有失落的危险，而法律原则的虚置情景在我国现实的行政程序法制系统中具有一定的普遍性。
反观我国行政程序法制的历史发展，在二十世纪八十年代末期前，立法实践中主要关注行政实体性问题，忽视程序要件的建设。九十年代以来，伴随着国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和治安管理处罚法等基本法律的制定颁行，我们发现在每一部法律文本中，立法者都要写入几项固定的法律原则，期望以此来指导和规范行政活动。但是，由于我国现阶段行政事务存在着业务垄断的情形，这就造成了行政程序条件导向性的程度降低。在这种环境下，就需要发挥法律原则对行政程序价值体系形成的实质性推动力。然而，在我国已经制定的行政法律中，文本对所表述的法律原则没有进行份量和意义的比较和权衡，更没有对法律原则之间的协调关系做出规范性说明，从而造成价值体系混乱和顺序的错位。这或许就是立法者为何要在同一个部门法律体系中反复表述同一项法律原则的缘由。
仔细分析后我们发现，造成价值体系错乱的关键原因是行政程序法制忽视了一个核心的基础性程序原则—公民权利保障原则，却相对地重视行政公开公正公平的原则，致使整体程序保障规范有失衡平及价值顺序颠倒。理想的行政程序法制，应该包括公民权益保障程序、行政公开公正程序以及行政过程的公民参与程序，其中公民权益保障原则是近代法律理性的核心要求，应当具有超越性地位，成为其他行政程序原则的“母体性”原则。行政程序价值体系的科学建设不能舍弃此原则，而径行进人到派生性法律原则的领域。
对于权力行政的领域，自然是要以人权保障为首要原则，其他原则只能具有补充性地位，特别是对公民造成不利影响的行为要严格遵守人权保障原则的程序要求，而不能将其他原则置于人权保障原则之前。一个典型的例证是《治安管理处罚法》的规定，该法第五条第2款规定：“实施治安管理处罚，应当公开公正，尊重和保障人权，保护人格尊严”。按照上述的理论认识，这是明显的原则错位现象，其将造成行政程序价值体系的进一步混乱。因为，治安管理处罚是一种特征明显的权力行政，其应当首先顾及人权保障的法律原则，其次才可谋求公开公正的法律和社会效果。要克服这种价值体系混乱的局面，必须要倚靠对法律文本中所设置的诸法律原则所指涉的法益进行科学衡量。
四、结语
行政程序法制化的建设与发展，在社会价值观念多元的背景下，已经不能完全的藉由制订众多法律的途径实现。虽然行政程序法治化的一个重要指标是程序的规范化，需要颁行一个完整的行政程序法典，加之在我国目前的行政程序制度不完善，乃至混乱的情形下，社会各界都热切期盼行政程序法的早日出台，以便为行政活动提供具体的程序规范和制度，从而实现对行政机关的权力的程序性制约。但是，如果我们仅仅在程序制度的设计合理性层面上用力，而在制度的进化合理性层面上思考不足，则将会对构建行政程序价值体系的事业造成潜在性的隐患—法律原则之间的相互关系在一部法律中不能得到科学的配置—程序价值的体系化功效将陨落不在。这理应当成为立法者警戒和思考的一个重要方向。
注释：
[1]颜厥安：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2003年版，第53页。Yan Quean. Law and Rationality of Practicality[M]．Beijing： China University of Politic Science and Law Press, 53(2003).
[2]黄茂荣:《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第47页。Huang Maorong. Law Science Method and Modern Civil Law［M〕．Beijing: China University of Politic Science and LawPress,47 (2001）．
[3][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[4][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[5][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M]．Translated by Chen Aie. Beijing: The Commercial Press,386 (2003).
[6]][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第41页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,41（1998).
[7][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第18页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously [ M ]. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House, 18（1998)．
[8][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously[MJ. Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[9][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。Ronald Dworkin. Taking Rights Senously [ M ]．Translated by Xin Chunying, Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,43（1998).
[10]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).
[11][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第355页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 355 (2003).
[12][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第356页。Karl Larenz. Legal Science Methodology[ M ]. Translated by Chen Aie. Beijing : The Commercial Press, 356 (2003).
[13]蔡秀卿：'日本行政法学之现状-以行政法学方法议论为中心"，《月旦法学杂志》1998年第38期，第40页。Cai Xiuqing. Present Situation of Japanese Administrative Jurisprudence[ J]．38 The Taiwan Law Review. 40(1998)
[14][美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第46页。Ronald Dworkin. Taking Rights Seriously[ M]．Translated by Xin Chunying,Wu Yuzhang. Beijing: Encyclopedia of ChinaPublishing House,46（1998).
[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。Ji Weidong. Construction of the Order of Rule of Law[ M]. Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 35（1999).