美国法上的行政协议及其启示
五、对我国的启示
美国法关于行政协议法律性质的认识是在其法制框架下展开的，因为美国联邦《行政程序法》作为基本法指导着各级行政机关的运作。其出发点不仅在于克服行政机关之间权力交叉或者权力空白的现象，而且在于充分利用现行法制保障公民的合法权益。而在我国，从目前部门之间与不同区域合作的实践来看，主要的价值取向在于组织协调、提高效率与促进行政合作并实现共同发展。许多时候，由于没有宪法与法律上的依据，为了实现这样的目标而做出的一些所谓的创新{37}。在此情况下，学者们一方面要维系法制的精神，另一方面又要从理论上解释这种创新，从而产生了前述多种观点。但《何文》的观点却以偏概全，影响了我们对行政协议本质的认识。行政机关在实现行政任务时应该考量公民的权益，这是美国法给我们的第一点启示。 第二点启示在于，美国法将行政协议的本质理解为行政规则，从而适用APA，这从制度上为保障公民的合法权益与拘束行政机关提供了法制框架。由于我国行政立法制度无法涵盖目前制定行政协议的这些主体，导致《何文》仅以行政协议的外在表现来理解行政协议的本质；虽然其后期的文章中有一些程序上的制约，但由于定位的不足，导致目前的实践无法对行政协议的运作进行有效拘束。
第三点启示在于，在中国区域合作的实践中，由于行政协议的法律性质并不明确，因此已缔结的行政协议条文中大都没有提及法律效力的问题。事实上，行政协议完全有可能会产生外部的效果，将其定性为“行政契约”，仅仅突出了对行政主体能动性的强调，而忽略了对行政相对人的合法权益的保护。应允许相对人可以通过批评、建议、信访、听证会、意见座谈会等形式参与行政协议的缔结过程，通过告知、听取意见陈述、申辩、提供信息、听证等行政程序参与行政协议的实施。要制定协议争端解决机制，解决行政协议实施过程中的问题。
第四点启示在于，现代社会中的行政发生了巨大的变化，出现了许多新的方式与制度，但《何文》仍局限于某一种方式来观察行政现象，实难以适应现实的需要。“在从前的行政法学中，曾经着眼于将各种各样的行为形式切割开来论述其法性质。即所谓局部性考察。但是，在现实的行政中，单独使用一种行为形式的情形极少，通常是多个行为形式结合起来使用，或者作为多个行为形式的连续而进行的。不将这样的宏观过程置于视野，就难以将行政法现象作为整体来把握，并且也不能正确认识个别的行为形式的法效果。”{38}因此，现代的行政法学要关注整体、复数行为、行政过程。对待行政协议的问题亦是如此，可能涉及到行政立法、行政契约、行政计划、行政协助等方式，这些方式在实现行政任务中不是相互排斥的，而是相互协调并发挥作用的，行政的最终的关注点在于既要实现行政任务，更要保障公民的合法权益。
注释：
[1]关于美国州际间协定的介绍，可参见于立深：《区域协调发展的契约治理模式》，载《浙江学刊》2006第5期。
[2]关于这些机构的权限配置，可参见Inst. Of Med. , Nat' 1Research Council, Ensuring Safe Food: From Production to Consump-ticn 85（1998)，available at http://books. nap. edu/openbook. php?record-id =6163&pape = RI，last visited July 23，2008.
[3]当时，一位国会议员向行政机关要求查看行政协议，官员的回答是不要相信一些杂志的报道。See John M. Scheib, Adminis-trative Agreements: Should They be in the Shadows of the Administra-tive Procedures Act?, 55 Admin. L. Rev. 477, 480 (2003).
[4]See Alaniz v. Office of Pers. Mgmt.，728 F. 2d 1460, 1470(Fed. Cir. 1984)（《违反告知与评论程序的行政行为无效》）．
[5]5 U.S.C.A § 551(4) (2000)"规则"(rule）一词经常有不同的含义，see Frederick Schauer, A Brief Note on the Logic ofRules, with Special Reference to Bowen v. Georgetown University Hos-pital, 42 Admin. L. Rev. 447(1990)；Strauss, The Rulemaking Con-tinuum, 41 Duke L. J. 1463 (1992) .美国行政法上的"制定规则"(rulemaking）一般被认为是"规章（regulation）的发布或作出并不针对特定人或事件的决定"。Fuchs, Procedure in Administrative Rule-making, 52 Harv. L. Rev. 259, 265(1938)．
[6]除《何文》外，还可参见叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版)》,2004年第6期
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{12}John M. Scheib, Administrative Agreements：Should They be in the Shadows of the Administrative Proce-dures Act?, 55 Admin. L. Rev. 477，483 (2003)．
{13}5 U. S. C.§553(b) (2000)；5 U. S. C.§553（c) (2000)；5 U. S. C.§552(a)（1）（D) (2000)．
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