《政府信息公开条例》的价值缺陷
（二）服务行政不应该是政府信息公开的基本价值追求
对此并不需要做过多的说明。服务行政的目标是为公民提供物质性福利，其基本的标志是经济、社会和文化权利，而在国家形态层面上则表现为现代的福利国家；政府信息公开主要是为着公民的政治性权利的实现，谋求的是社会和公民在政治层面上的自治。福利国家强调的是政府作为一种外在的力量对于公民生活的关照，政府信息公开所依据的基本政治预设是公民和社会意见对于政治生活的影响。事实上，服务行政或者说为公民提供福利的国家政策的始作俑者是俾斯麦时期的德意志帝国，那时候根本没有行政公开和政府信息公开的概念。
当然，服务行政和包括政府信息公开的行政公开有着紧密的联系。任何的政治生活和政治权利的实现都必须以基本的物质条件为基础，而政府信息公开能够促进民主政治的建设，在民主政治的体制下国家的力量将更多地倾斜于为普通民众谋取福利，而不是让官僚阶层将国家财富中饱私囊，或者建立山寨白宫之类的面子工程。但对于政府信息公开来说，强化民主政治才是最基本的价值追求，而满足民众对政府信息的具有特殊效益的利用，只不过是政府信息公开的一个次要的和附属的效果。
五、以民主价值审视政府信息公开条例
虽然不乏对《政府信息公开条例》的吹嘘性舆论，但稍加审视就可以发现，这个条例在实质性问题上实际上处处给与政府以特权，条例体现的是政府对于民众的特殊性和高高在上，而不是将政府视为必须完全服从于社会的机关。
（一）对于应予公开的信息的范围的严格限制
首先是条例拒绝规定“信息公开是原则、不公开是例外”这一政府信息公开的应有之义，如果不规定这样的原则，政府就可以利用所有的模糊性语言拒绝公开信息。事实上，条例中的模糊性语言几乎随处可见，如第七条的“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”之“国家有关规定”（国家有关规定是哪些规定）），第八条的“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（何谓国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定？谁来判断？），第九条的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”（何谓切身利益？）、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”（衡量需要广泛知晓或者参与的标准在哪里？）。美国1966年的《情报自由法》相对于1946年的《行政程序法》的一大贡献就是废除了行政程序法之行政机关可以依照“公共利益”和“正当理由”拒绝公开信息的规定，这使得行政机关再不能躲在模糊的“公共利益“和”正当理由“的托词后面行秘密行政之实。我国《政府信息公开条例》所规定的模糊性语言，却还比美国旧的行政程序法规定的更多。
除了条例本身的模糊性语言，政府信息公开还必须受《保密法》的节制，而《保密法》对于何为国家秘密完全缺乏客观的标准。《保密法》第二条规定“国家秘密是关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”，而第八条还规定“政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密”，但对于确定为国家秘密的法定程序到底是什么，确定某项信息为国家秘密应该受到什么样的限制，《保密法》全然不置一词。对保密机关确认为国家秘密的确认行为，也根本没有任何的司法审查的途径。这其中的逻辑后果就是，某项信息是否属于国家秘密，完全系之于国家保密机关的主观判断，对此持异议者不能缺乏任何的救济途径。
政府信息公开还必须服从《保密法》以外的所谓其他保密规范的节制。条例第十四条规定，“行政机关在公布政府信息前，应当依照《中华人民共和国保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”、“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”，这其中不但有保密法之外的法律、法规，而且还有看不见摸不着而又无所不包的“国家有关规定”。乡政府作出的决定算不算“国家有关规定”？逻辑上评判，中央政府代表国家，地方政府也代表国家，乡政府的决定当然也是国家有关规定。
（二）对申请获得政府信息所设置的高门槛
政府信息公开的基本价值追求在于强化民主政治，因此应该尽可能地将政府信息公之于大众，对有权申请获得政府信息的资格限制也应该尽可能放宽，即除了涉及到为隐私权法的特别范围外，所有的民众都有权利申请获得政府信息，另外，通过申请方式获得政府信息的途径应该尽可能简捷，如果涉及到收费，费用也应该尽可能低廉。不光如此，民主政治之下的法律总会给予新闻媒体以更优越的获取信息的地位，因为新闻媒体是民意的制造者，而民意在民主政治中又具有最压倒性的意义。
正因为政府信息公开所蕴含的强化民主政治的价值追求，美国的情报自由法才规定行政机关对任何人申请政府文件，不问其出于什么样的动机和目的，只要文件不属于免除公开的范围，都必须提供。不光如此，在申请获得政府信息的收费上，也处处体现强化民主政治的目的。王名扬这样叙述美国情报自由法对于收费的规定：
“行政机关可以征收三种服务费用：检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应对删除部分的服务费。这三种费用不是对一切申请人同样适用，对不同的人适用不同的收费项目。三种费用在适用上虽有不同，在计算上合收取上遵守共同的原则：只能收取直接的费用，不能收取间接的费用。……对为商业使用目的而申请文件，行政机关同时收取检索费、复制费和审查费。与商业的使用无关为科研目的而申请文件时，行政机关只收复制费，不收其他费用。新闻记者也只收复制费，不收其他两种费用。除这两项目的以外，为其他目的而申请文件时，行政机关同时征收检索费和复制费。……如果文件的公开可以促进公共利益，不是为了商业利益时，申请人可以提出减费或者免费的请求。申请人在提出减免收费的请求时，必须证明：(1)文件的公开能够促进公共利益；(2）申请人有能力对公众散布上述文件。由于这项规定，新闻记者几乎都能免费得到政府文件。”[12]
从上面的叙述可以看出，普遍民众依申请获得政府信息最多只收取检索费用和复制费用，而且事涉公共利益的还可以减免，新闻媒体则享有更优越的地位：只能征收复制费，而且由于其独特的职业特征而几乎都能免费获得政府信息。事实上，美国的情报自由法对于收费还有更多的优惠措施：
“如果行政机关收取费用所花费的代价等于或则大于申请人应缴纳的费用时，法律规定行政机关必须免除收费。因此，行政机关对小额的费用都不征收。法律还规定，申请人要求提供文件的目的不是为了商业使用时，行政机关必须免收最初两小时的检索费和最初100页的复制费。”[13]
在资产阶级的美国《情报自由法》颁布四十多年之后，我国最高行政机关制定的《政府信息公开条例》对申请政府公开信息设置的门槛简直让人望洋兴叹。条例第十三条规定：
“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关信息。”
对美国的情报自由法而言，政府公布信息是一项普遍性的义务，我国的条例则将政府对于申请人公布信息规定为一项特殊服务：只有具备特殊需要者才有权申请获取政府信息。特殊需要的标准在哪里，条例又不置一词。无疑地，这肯定是对有义务发布政府信息的政府机关、而不是对需要获得政府信息的申请人有利。新闻媒体要求获取政府信息是否属于为着满足新闻媒体的“特殊需求”？在实质意义上应该这样理解，因为民主社会的新闻媒体的天职在于为公众提供尽可能多的信息，获取政府信息正是新闻媒体的职业需求。但在实践中行政机关十有八九会采取相反的理解方式。这样，新闻媒体就被整个地抛弃在获取政府信息的申请人的行列之外了。
将新闻媒体排除出—或者依照条例的文字新闻媒体可能被排除出—获取政府信息的申请人的行列，无疑与民主政治的基本原则相背离。不管对信息公开施加什么样的限制，如果还有一丝民主政治的价值观念，条例也应该明确规定新闻媒体有权申请获得政府信息。
相对于美国情报自由法对于申请获取政府信息的繁复的限制政府收费的规定，我国的政府信息公开条例仅仅简单地规定行政机关依申请提供政府信息只收取成本费、成本费标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定，以及对确有经济可能的公民，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用，而没有硬性的约束收费的实质性规定。这一点当然不是出于国家财政的紧张，毕竟，我国目前拥有世界上最多的外汇储备，国库也前所未有地丰裕。
（三）司法救济机制的缺失
有效的司法救济机制是所有法治建设的根本，但司法救济方面的缺失在我国还显得很突出。事实上，没有政治体制的根本变革，有效的司法救济制度根本不可能出现。
虽然条例在第三十三条规定了关于政府信息公开的救济机制：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开主管部门举报。收到举报的机关应该予以调查处理。”（第一款）“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
但中国式的举报之后能否产生积极的后果，还有待考察。由于对应予公开的信息的范围的严格控制、对申请获得政府信息所设置的高门槛，民众又几乎不能依据司法救济的途径达到政府信息公开的目的。以中国目前司法机构的令人窘迫的现状，即便政府机关赤裸裸地违反最明确的信息公开的义务，人民也很难通过政府信息公开方面的诉讼来达到促进民主政治的建设的目标。因所谓的正龙拍虎事件引发的郝劲松状告陕西省林业厅和国家林业局公开政府信息的案件，其结局并不能让人破涕为笑。
六、结语
《政府信息公开条例》的缺陷是否完全地不可救药？理论上看并不能这样下结论。正是因为所采用的诸多模糊的语言，条例在很多方面不过是一个粗线条的纲领，如果能够得到锐意进取的解释，条例也许能够为真正意义上的政府信息公开提供基本的支点。按照恩格斯评价哥达纲领时的语言—“一般来说，一个政党的正式纲领没有它的实际行动那样重要。’，[14]—政府信息公开的实践本身应该要比条例的原则性规定重要得多。不过，政府信息公开的实践能否为条例提供一种锐意进取的解释，我完全看不到抱乐观态度的理由。由难以寄予厚望的官僚系统执行基本价值存在偏差的法律规范，这在实践中会导致什么样的后果，是并不需要多少超常的智慧就可以推知的。
恩格斯在上面引用的那句话之后接着说：“但是，一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就是根据它来判断这个党。”[15]我们也可以说，毕竟，《政府信息公开条例》是我国政府对政府信息公开问题所树立的一面旗帜，我们有理由根据这个条例的文字来做出评价。虽然本文对条例的态度主要是负面的，但我认为这是条例应该得到的评判。
注释：
[1]提高政府工作的透明度即行政公开，而行政公开除了要求公开作为物质结果的信息，还要求行政过程本身的公开。美国的行政公开法除了规定政府信息公开的《情报自由法》之外，还包括规定行政过程本身的公开的《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》，规定保护个人隐私的《隐私权法》自然也涉及到行政公开的内容。
[2]最近大多数的社会热点问题都直指政府的黑箱操作、对信息的专横垄断和公布信息过程中所表现的木讷、荒唐与进退失据：陕西的正龙拍虎和喝凉水案、湖北的邓玉娇案和石首事件、杭州谭卓被撞案闹出的欺实马（七十码）鉴定和政府对"假胡斌"质疑的应对、云南的躲猫猫事件和少女卖淫案、河南杞县的核泄露传闻引发的县城民众大迁徙等等都不只是令人拍案惊奇。这些事件全发生在《政府信息公开条例》颁布之后，事件所造成的恶劣影响统统都可以追溯到政府在公开信息上存在的问题。这说明《条例》在这些事件中根本没有发挥任何规制力，反而完全地沦为一种笑柄。条例令人难以乐观的实践，不可能不与体例本身的价值缺陷无关。
[3]法定权利抑或宪法权利的归类往往至关重要：如果是法定权利或者说权利是立法所赋予的，立法自然可以剥夺；如果积极地获取政府信息属于宪法权利，立法和执法部门就只能尽力保障而不能自行决定民众获得政府信息的内容甚至基本方式，公开所拥有的信息就成为政府的一项基本的宪法义务，
[4][奥]曼弗雷德·诺瓦克：《民权公约评注》（上），毕小青、孙世彦译，三联出版社2003年版，第340-341页。Manfred Nowak. CCPR Commentary[M]．Chiefly translated by Bi Xiaoqing, Sun Shiyan. Beijing. SDX Joint PublishingCompany, 340-341 (2003).
[5][奥]曼弗雷德·诺瓦克：《民权公约评注》（上），毕小青、孙世彦主译，三联出版社2003年版，第341页。Manfred Nowak. CCPR Commentary[ M ]．Chiefly translated by Bi Xiaoqing, Sun Shiyan. Beijing: SDX Joint PublishingCompany,341 (2003).
[6]《马克思恩格斯选集》（第三卷），第20页。很明显，马克思这里的自由概念绝不限于免于干涉的消极自由。Marx Engels selected works[ C ] ( vol. 3 ) :20.
[7]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1993年版，第959页。Wang Mingyang. Administrative Law in America[ M]．Beijing: China Legal Publishing House,959（1995).
[8]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1993年版，第959-960页。Wang Mingyang. Administrative Law in America[M]．Beijing: China Legal Publishing House,959-960（1995).
[9]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667页。Wang Mingyang. Administrative Law in France[M]．Beijing: China University of Politic Science and Law Press, 667（1988).
[10]王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第959页。Wang Mingyang. Administrative Law in America[M]. Beijing: China Legal Publishing House, 959（1995).
[11]毛泽东在《批判梁漱溟的反动思想》的演讲中说："梁先生'要求多知道一些计划的内容'。我也不赞成。相反，对于梁先生这种人，应当使他少知道一些机密，越少越好。"参见《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版，第108页。毛泽东在这里清楚地宣示，任何对政府的做法（不是对政府本身）持异议的公民，都无权获得最基本的国家计划的信息。See Mao Zedong selected works[C] ( vol. 5) , Beijing: People's Publishing House, 108（1977).
[12]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第974页Wang Mingyang. Administrative Law in America [M]. Beijing: China Legal Publishing House,974（1995)．
[13]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第974 - 975页。Wang Mingyang. Administrative Law in America[ M]．Beijing: China Legal Publishing House,974-975（1995).
[14]《马克思恩格斯选集》（第三卷），第31页。Marx Engels selected works [ C ] ( vol. 3) : 31.
[15]《马克思恩格斯选集》（第三卷），第31页。Marx Engels selected works [ C ]，（vol. 3) :31.